农村多规合一给农民带来什么,村庄多规合一包括哪些规划
摘 要：为了合理利用与保护村庄国土空间资源，规范村庄空间类项目用地和建设规划管理，以永丰县为例，研究“多规合一”实用性村庄规划编制。研究发现，规划编制存在规划与实际脱节、资金投入不足、用地分类不清等问题，为了解决这些问题，提出了加强与村民和相关部门沟通、采取多种融资方式、完善土地资源分类等措施；提出了引入新技术、鼓励社会参与、探索可持续发展模式、发展多元产业等创新思路，通过这些措施和思路，可以更好地把握村庄的发展趋势和需求,促进乡村可持续发展,有助于实现“多规合一”目标，助推乡村振兴。
作者：张妍 王秋生 张举保
村庄规划作为乡村振兴的基础性、先导性任务之一，对实现乡村振兴战略具有重要作用，合理利用与保护村庄国土空间资源，规范村庄空间类项目用地和建设规划管理，促进全村经济、社会、村庄建设发展与乡村全面振兴，更好地推进村庄规划，在国土空间规划视域下，实施“多规合一”实用性村庄规划编制，能够更加科学合理地满足农民群众生产生活的需求。以永丰县沙溪镇沙溪村规划编制为例，探讨“多规合一”村庄规划如何编制、存在哪些问题，并在此基础上提出解决措施与创新思路，以期更好地推动乡村振兴战略的实施。
沙溪镇沙溪村村庄规划是空间规划体系中法定详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制及生态保护修复等各项建设的法定依据，编制《吉安市永丰县沙溪镇沙溪村“多规合一”实用性村庄规划（2021—2035）》，要符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《基本农田保护条例》(国务院令第257号)、《自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见》、《江西省“多规合一”实用性村庄规划编制技术规程（试行）》等法律法规政策文件；遵循坚持因地制宜，突出地域特色、坚持生态优先，强化底线管控、坚持统筹协调，突出编制重点、坚持传承文化，留住乡愁乡情等规划原则，明确规划范围为城镇开发外全部村域，根据永丰县“国土空间规划评估条件”和“村庄布局规划分类”，将沙溪村定位为“城郊融合类”村庄。
沙溪村隶属于江西省吉安市永丰县沙溪镇，是沙溪镇镇政府所在地，是沙溪镇以及周边乡镇与村庄经济中心和教育中心，沙溪村属半山区半丘陵地带，地势东南部较高，位于海洋性气候和大陆性气候的过渡地带，属亚热带季风气候型。
沙溪村现有耕地152.86 hm2，其中，水田148.13 hm2，旱地10.33 hm2，耕地大部分集中在沙溪村中部，沙溪村可恢复耕地面积共8.04hm2，都是“工程恢复”。沙溪村境内有一条沙溪河穿村而过，村域内水域面积34.42 hm2，水资源充足。沙溪村山清水秀，林木资源丰富，植物以乔木和竹林为主，沙溪村域内林地总面积460.77 hm2。村域内生态保护红线151.53 hm2，公益林面积97.44hm2。同时具有河下古村遗址、西阳宫等绿色、红色、古色旅游资源。
沙溪村辖9个村小组，至2021年底，全村户籍人口2 174人，共540户，常住人口约为1 500人。沙溪村以水稻、白莲、油茶等特色产业为主，村内有20 hm2白莲；兼有一处农机厂，两处采矿用地，三处榨油工坊，河下古村遗址，圩镇范围内商服业较完善。
沙溪村村域国土面积733.59hm2，现状主要以林地、耕地为主，其中耕地为152.86 hm2，林地面积460.77 hm2，村域建设用地62.71 hm2，居住用地主要分布在河流周边及省道两侧，自然形成的村庄肌理。
依据数据分析规划以产业发展、农村住房布局、公共服务设施提升、人居环境整治为重点，依托水、陆重要区位优势，围绕河下古村遗址、西阳宫两张特色旅游名片，突出“欧公故居、生态宜居”主题，把沙溪村打造成永丰县南部重要旅游秀美村庄，这个规划主要目标与《江西省委江西省人民政府关于实施乡村振兴战略的意见》的要求一致。明确国土空间开发保护目标是落实永丰县上位规划关于沙溪村建设用地，永久基本农田和永久基本农田储备区的布局安排，保护好村庄的特色风貌；人居环境整治目标规划到2025年底，实现农村人居环境总体改善，村庄环境干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强，各项基础与公共服务设施建设基本形成体系并保持有效利用；明确人口发展规模规划期末2035年，人口规模为2 417人，户数587户，宅基地需求增加109户，从而充分考虑国土空间规划的要求，确保村庄规划与国土空间规划相协调。
2019年5月自然资源部颁布了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，其中明确指出村庄规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据；对村庄规划的主要任务做出了“八个统筹，一个明确”的要求[1]。
新时期村庄规划作为国土空间规划体系中的法定规划，是实现用途管制的法定依据，对于上位国土空间规划刚性传导和“三区三线”管控底线的具体要求上体现出一定强制性[2]，因此要严格落实上级国土空间总体规划确定的耕地保有量、永久基本农田保护目标，落实生态保护红线、历史文化保护线，根据《永丰县“三区三线”划定成果》（2022年10月部下发版）》，沙溪村需落实的耕地保护目标面积为151.61 hm2、永久基本农田面积为95.86 hm2、生态保护红线面积151.53hm2、历史文化保护线共一条，总面积3.96 hm2，落实村庄建设边界3.39 hm2，村庄建设边界内安排留白用地0.35 hm2，安排集体经营性建设用地3.98 hm2。明确灾害风险控制线：沙溪村划定一处灾害风险控制线，位于沙溪河；划定一处灾害风险控制点，位于大坑组张清华等屋后，是一处不稳定斜坡。
(1)村域国土空间总体规划布局。规划期间，用地总量和结构总体保持稳定，具体对村域国土空间结构进行规划调整，调整的地类包括耕地、园地、林地、农业设施建设用地、村域建设用地、陆地水域、其他土地，具体调整见表1，当然规划布局调整受到其他保护红线区、生态控制区、永久基本农田保护区、城镇开发边界区、一般农业区、村庄建设区、林业发展区、其他用地区用途管制。
(2)国土综合整治与生态保护修复。考虑土地开发及建设用地拆旧潜力，及经济成本、社会影响、百姓意愿、工程可行性等因素影响，结合村域实际情况，规划拟耕地整治、耕地恢复、土地开发、村庄整治、生态修复等项目，具体详情如下：第一，耕地整治内容主要包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持及其他等五项工程。依据沙溪镇历年高标准农田建设目标，规划沙溪村耕地整治面积63.37 hm2。第二，土地开发依据《江西省自然资源厅办公室关于征求〈江西省耕地后备资源调查评价实施方案〉意见的通知》，结合村庄实际情况，规划至2035年沙溪村可开发耕地后备资源2.98 hm2。第三，对村庄建设用地进行整理，将废弃的房屋、废弃杂物进行清理、拆除，盘活存量用地，提升村庄人居环境，此次村庄整治项目规模0.29 hm2。第四，依据永丰县耕地后备数据，对部分后备耕地资源进行耕地恢复工程，保障沙溪村规划期间耕地保有量，耕地恢复项目规模5.35 hm2。第五，林业生态修复：沙溪村规划期内，拟安排林地生态修复项目一个，拟进行生态维护，林地抚育，修复面积为26.98 hm2。第六，矿山生态修复：由于人为无序开采以及村庄开发、建设行为，对生态造成一定破坏。规划期内，拟安排矿山生态修复项目一个，拟进行生态维护，林地抚育，修复面积为3.05 hm2。(3)村庄安全和防灾减灾规划。沙溪村防洪排涝规划按十年一遇防洪标准设防，加强河流河道清理与河岸整治，加强水库管理和汛期蓄水量监督，低洼处将防洪设施与农田水利设施结合建设，同时完善村庄排水设施建设，确保洪水期排水通畅；地质灾害防治根据地质灾害数据分析，沙溪村现有1处地质灾害点，规划将广场、停车场、学校等空旷场地作为紧急灾害避难点，规划4个灾害避难点；消防规划由沙溪镇政府成立专职森林消防队员，负责境内的森林防火，森林防火工作实行预防为主、积极消灭的方针，完善森林防火指挥信息系统，规划了4个消防取水点；抗震根据《中国地震动参数区划图》(GB18306-2001)江西省区划一览表，对于生命线工程如供水、供电、通信等设施按提升一级设防；重大工程、重要建筑，在建设前应进行地震安全性评估并根据评估结果确定设防等级。规划村庄基地抗震设防烈度为6度以下，一般民用建筑不需设防，村庄生命线工程及重要公共设施如学校，按6度等级设防。(4)基础设施和公共服务设施规划。基础设施和公共服务设施规划目标是以现有主要道路作为沙溪村连通其他村的主干道，基本实施行政村通沥青(水泥)路，构建S219和S219改建道路、X797将各个自然村与对外交通联系起来，设置2处停车场，位于广源组，规划1处公交停靠点，位于广源组，形成较为完善的乡村公路网络与公路交通体系。给水工程规划目标镇村统筹，设施共享，以自来水厂集中供水为主，水井分散供水为辅的供水体系，按人口规模及用水指标预测用水量，主要沿S219、X797和村域主要道路敷设DN150给水主管，在各自然村组沿村内道路敷设DN100给水支管，实现供水全覆盖，保障村庄生活用水。排水工程规划根据污水量预测近期采用雨污合流体制，在进河流、沟渠、农田前设置污水处理设施，远期进一步完善农村生活污水治理，逐步实现雨污分流。电力工程规划根据用电负荷预测，规划保留现状供电电源，改造现状架空电力线，拆除农田废弃电线杆，沿村域主干道侧架空敷设。电信工程规划保留现状通信主干线路走线，连接各自然村的电信箱，为各自然村提供通信服务。环卫设施规划目标根据村庄生活垃圾量预测，设置垃圾收集点5个，公厕独立用地，按建设标准新增1处公厕，做到垃圾集中收集、定点存放、定时清运、科学处理。(5)产业特色规划。产业特色规划是规划实施的重要组成部分，一要明确产业特色定位；二要在产业特色规划中，重点培育和引导有潜力的产业发展；三要在产业特色规划中，充分发挥村民和社会参与的作用；四要根据产业特色规划，推动产业集聚和联动发展，形成产业集群和产业链；五要重视产品和服务的品质提升，打造品牌和形象，增强竞争力；六要综合考虑产业发展所需的基础设施、人才引进、用地规划等方面的问题，确保产业特色规划与其他规划如基础设施规划、用地规划等的协同性，互相支持和促进，形成良好的发展环境。根据沙溪村实际情况，将依托镇村联动发展优势，以乡村综合品质提升改造为基础，将沙溪村打造成以特色体验式旅游、农产品加工、优质水稻种植为主导功能的生态宜居示范村和现代农业示范村。形成以东西贯穿全村的村庄主干道路作为村庄产业发展主轴线，沿河景观带，河下古村旅游区、西阳宫核心景区、林下经济发展区、生态保育区的“一轴、一带、四区”产业功能结构。
表1 国土空间结构调整表（单位：hm2)
将规划编制成果转化为村庄规划的具体实施方案，包括改造方案、功能区划、土地利用规划等时，要与村庄相关部门和群众签订合同，明确各方责任和义务，具体如下：(1)确定需求和目标。与村庄委员会或相关部门进行沟通，明确村庄规划的需求和目标。了解村庄的发展方向、土地利用要求、社区设施需求等。(2)制定规划方案。根据需求和目标，由规划专家或规划团队制定村庄规划的方案。方案应考虑到村庄的发展潜力、环境保护、基础设施建设、社会经济发展等方面的要求。(3)协商和商谈。与村庄委员会、地方政府或相关利益相关者进行协商和商谈。讨论并确定规划方案的细节，如时间表、责任分工、费用支付方式等。(4)签订合同。根据商谈结果，起草村庄规划合同。合同应包括各方的权利和义务、规划目标和方案、责任分配、费用支付等内容。并请相关法律专业人士进行法律审核，确保合同的合法性和有效性。(5)履行合同和监督。各方在签订合同后，按照合同的约定履行各自的责任,同时，建立健全的执行和监督机制，及时发现和解决问题，以确保村庄规划的顺利实施。
在规划编制完成后，要加强对村庄规划的实施和管理。督促有关部门落实规划方案，推进各项工作，确保规划的顺利实施，具体实施如下：(1)规划实施机构的建立。需要设立专门的机构或委托专业规划机构进行规划实施和管理。该机构应具备规划实施和管理的专业人员和资源。(2)资金筹集。多规合一村庄规划的实施通常需要大量的资金投入。可以通过政府拨款、国际组织援助、社会资本等多种途径筹集资金。(3)社区参与。鼓励村庄居民和相关利益相关者积极参与规划实施。可以通过公开听证会、座谈会、问卷调查等方式征求他们的意见和建议，提升规划的可行性和接受度。(4)监督与评估。建立规划实施和管理的监督机制，一是要构建信息化的监管体系，二是要制定严格的规划巡查抽查制度，三是要加强社会对规划实施的监督[3]。确保规划目标的达成。定期进行评估和检查，及时调整和改进规划策略。
在国土空间规划视域下，“多规合一”的村庄规划编制模式也面临一些问题，主要包括以下几个方面：
村庄规划依旧采用城市规划编制的思路，只注重物质空间的层面，严重缺乏实质性、针对性等问题，有些村庄规划存在理念过于理想化、脱离实际的问题，从而最终导致规划无法实施的后果，不能真正解决村庄存在的问题[4]。规划编制时应充分考虑村庄自身的实际情况，结合实际制定合理可行的规划方案。要加强与村民和相关部门的沟通，了解他们的需求和意见，提高规划的针对性和可操作性。
乡村发展需要大量的资金支持，然而现实中许多村庄规划缺乏足够的资金投入，导致规划无法落地。需要加强与各级政府、企事业单位和社会资本的沟通与合作，争取更多的资金支持。此外，可以采取多种融资方式，如政府投资、社会投资和金融机构支持等，增加资金来源。
对此，要加强城乡规划之间的沟通和协调，推动城乡规划的整合。在制定村庄规划时，要参照国土空间规划，与城市规划相衔接，形成有机整体。
村庄规划用地分类影响村庄规划、制约村庄发展的一个老问题，究其根源是村庄规划中“多规合一”问题。在规划过程中用地分类问题会涉及许多不同问题，如：无法保证用地分类标准的统一性，无法保证用地编码的一致性[4]。
在实际规划工作中，要逐步完善已有的土地资源分类，一是基本建设用地分类管理体系依据现行标准土地资源管理政策及城镇经济发展战略，制订科学全面的分类管理体系。二是确立村庄新兴产业用地分类；三是提升乡村历史文化和风貌保护用地针对村庄地方特色和弘扬文化等方面的保护，需要明确分类，增加乡土文化的保护力度[5]。
利用现代科技手段，如人工智能、大数据、云计算等，提高规划编制的效率和准确性。通过精确的数据分析，可以更好地把握村庄的发展趋势和需求。
引入社会参与机制，鼓励村民和村庄相关方参与村庄规划编制。可以通过开展座谈会、征集意见等方式，听取各方意见和建议，使规划更加符合实际和群众需求。
在规划编制过程中，要注重推动可持续发展。可以从节能环保、生态保护、农村产业升级等方面入手，制定相应的规划措施，促进乡村可持续发展。
乡村要振兴，唯有不断推动产业发展进程，乡村可持续发展才能够有效实现，基于“现代化农业+旅游”发展模式应用，全面打开产业发展的多元化格局。村庄规划应将国土空间布局跟产业发展进程有效结合在一起，使得产业发展用地得以贯彻落实[6]。
“多规合一”村庄规划编制是乡村振兴战略的重要举措，对实现乡村振兴具有重要意义。在规划编制过程中，应注重与村民和相关部门的沟通合作，确保规划的实施。同时，要加强与城市规划之间的联系，形成有机整体。此外，还应引入新技术、鼓励社会参与和探索可持续发展模式，推动村庄规划的创新。
作者简介：张妍（1994—），女，黑龙江鹤岗人，助理工程师，研究方向：国土空间规划。
作者：张妍 王秋生 张举保 江西航科勘测规划有限公司 于都县自然资源局
原标题：“多规合一”村庄规划助推乡村振兴探析——以永丰县“多规合一”实用性村庄规划编制为例
来源：《农村经济与科技》期刊
