专项债资金哪里来—专项债资金支付流程

地方政府专项债券的对象是项目，对应的资金用途是项目建设，

我们说，谁来做地方政府专项债券资金的承接主体？

无非说的是，谁来做专项债项目的项目业主？

投资项目的项目业主两大类，一类是政府职能部门，一类是企业。

从目前市场的发行情况来看，有的地方以政府职能部门为主，有的地方以国有企业为主。

那大家觉得，谁来做项目业主更好一些呢？

我先来说一种观点：

国有企业做项目业主去申请专项债，优势更多一些。

首先，从项目融资的角度看。

如果政府部门作为项目业主，那么就不能对外进行融资（除了地方政府债券），意味着项目建设资金将全部来自于财政性资金，地方政府债券本质上也是一种财政性资金。

这种情况下，资金到位的速度就取决于地方政府债券申请的进度以及地方财力的情况。

那么，很可能一个建设期只需要2年的项目，最后因为资金不到位的原因拖上个五六年，也是不稀奇的事。

而如果国有企业作为项目业主，一下子就打开了项目资金的筹措渠道，

可以申请财政资金、申请地方政府专项债，还可以对外融资，比如找银行、信托公司、融资租赁机构等金融机构提供融资支持。资金筹措的主动权，就把握在企业的手上。

更重要的是，国家出台地方政府债券的初心是什么？

不就是为了拉动基建投资，而且为了撬动社会融资，还推出了“专项债可用作13大领域的项目资本金”的政策。把项目放在企业名下，才能更好地发挥地方政府债券的撬动作用。

其次，从资产运营的角度看。

我们说，地方政府专项债用于有一定收益的公益性项目，因此项目是有运营收益的。项目形成资产后，就需要运营。

那么，谁来运营？

假如水务局建设完一个污水处理厂后，会让自己的公职人员去运营吗？不会的，大概率会移交给当地的水务公司去运营。

因为我们的国有企业更具备资产运营的经验，能够招聘市场上的专业人才来做，实现资产运营效益最大化，进而提高资产收益率。

另一方面，把资产放在国有企业名下，有利于企业把资产规模做大，优化企业现金流，实现“自我造血”能力，

通过主体信用评级的提升，打通资本市场的融资渠道，比如发行公司债、企业债、短期融资券、中期票据等等，甚至最终实现上市转型。

最后，从风险隔离的角度看。

一个项目有收益就有风险。政府职能部门做好自己的管理和监督角色，让市场化主体去运营项目，取得收益，也承担相应的风险。

实际上，也起到了防火墙的作用。

从以上的角度来分析，国有企业做项目业主来承接专项债资金的优势确实更多一点。

所以，在过往服务各地政府的过程中，我也常常建议各地可以考虑多把项目给到我们的国有企业，以企业的名义去申请专项债。

对，是“考虑”，不是“一定要”。

因为，政府有政府的好处，企业有企业的难处。

一方面，政府职能部门作为项目业主，有其自身的优势。

我们知道，从2020年之后土地储备专项债券暂停发行，土地征拆的资金需求就变相地打包进基础设施项目中去，

假设基础设施项目在企业名下，企业申请到专项债资金（部分用于征拆），钱来了，在具体的落地环节还是会有多细节需要去注意，

在当前的政策下，征拆必须由政府直接实施，如果由政府部门作为项目业主，土地的征拆工作会更顺利一些。

另一方面，就算有一些地区的政府愿意把项目给到国企，但国企不一定想要。

因为，国有企业有其自身的考虑和难处。

企业在做项目前，自己会去算一笔账，花了时间和精力干了一个项目，后续赚不赚钱。

如果不赚钱，反而成为自己的负担，那还不如不干。

这就要说到专项债券的项目，赚不赚钱？

虽然，一个项目在发行专项债券前，都要进行项目收益的测算，能够覆盖融资本息了才能发行。

但实际上呢，大部分的项目收益都是“预期”的，能不能实现，能够实现多少，各个地方的心里会有一笔真实的账。

说白了，很多项目是没有收益的或者是有少许收益的，未来很可能要亏钱，甚至项目里包含一些公益性的资产，建设完了还要移交回政府，大概率无法形成企业自身的资产。

因此，国有企业在承接专项债项目的这件事上就会显得犹豫，或者自己的小算盘。

所以，对于各地而言，是否由国有企业来承接专项债项目，

要考虑各地的财力情况及项目实际，考虑建设的内容偏公益性一些，还是偏经营性一些。

好，回到我们最初的结论，如果企业做项目业主，优势更明显。

那么，什么样的企业做项目业主更好？

其实，我们在上文也陆续提到了，国有企业做项目业主更合适，而且是全资国有企业。

主要有两个方面的原因，

第一，项目收益的问题。

地方政府专项债券的债务人是谁，是各地政府；

地方政府专项债券的偿还来源是什么，项目对应的政府性基金收入和专项收入。

关键的点来了，

地方政府专项债券的偿还逻辑是什么？

大家只关心项目收益有什么，收益预期得够不够，而忽视了专项债偿还的路径是什么？

政府性基金收入也好，专项收入也好，要偿还专项债券，首先第一步是要进入国库。

政府性基金收入没什么好讨论的，就是土地出让收入，直接进入国库；

专项收入，这个目前被市场快“玩坏”了的收入，比如停车场收入、厂房出租收入、广告收入、充电桩收入、污水处理费收入等等，

这些都是由项目业主去运营产生的收入，当然进的是企业的账，

所以，专项收入要进入国库，就需要作为项目业主的企业配合把收益上缴，

而本级全资国企，就能乖乖听话把收入上缴上来。

这是原因之一，解决债券偿还的问题。

第二，资产归属的问题。

2015年地方政府专项债推出的时候，只是一个规则很简单的债券；

2019年政府投资条例颁布的时候，是一个把政府投资方式规定得明明白白的条例。

目前，地方政府专项债的运用逻辑并不能完全匹配上政府投资条例，改天再给大家具体分析二者适配性的问题，这里先不去过多纠结此事。

今天，我们先看一点，

就是政府投资方式的第三种，投资补助。

当专项债不做项目资本金时，实际上走的是投资补助的方式，

而投资补助的本质是什么？

无偿补助，即不享受资产权益的（但政府专项债券是需要偿还的，这是区别），

因此，形成的资产就要全额计入企业名下。

那专项债形成的资产给到企业，可能会产生国有资产流失的问题，

如果是全资国企，这个问题就被解决了，

因为全资国有企业的资产最终也都属于政府。

虽然，地方政府专项债在实践中，并没有那么的严格，但是有一些规则和细节，还是需要我们当地财政部门和发改部门在审核专项债项目时，就抓住关键点，把好合规关，

以免后续专项债的补丁文件发布，造成难以整改的局面。