报告：经济平稳增长存隐忧 发挥财政政策支持新动力形成
2016年第三季度我国宏观经济与财政政策分析报告
发挥财政政策功能支持新动力形成
□闫坤于树一
●由于作为财政收入主体的一般公共预算收入增速下滑，财政收入增速与GDP增速的一致性发生了改变，说明我国经济平稳增长的背后存在隐忧。
●服务业先天不足需要后天弥补，制造业亟待产业升级，这就是供给侧结构性改革的“痛点”。从当前来看，解决的方法就是借助数字化、智能化的翅膀，打造制造业和服务业的新技术、新产业、新业态、新模式，形成新动力推动经济增长。
●要明确制造业和服务业领域产生的新技术、新产业、新业态、新模式(简称“四新”)的范围，在合理分类的前提下，提供统一的财税支持。这种集中发力的支持方式能够提高财税支持政策的整体效能。
距离2008年爆发国际金融危机已经过去八年，低增长的阴云始终伴随着世界经济缓慢前行，而且短期内丝毫看不到“拨云见日”的迹象。尽管各国政策不断放宽，但市场反应依旧低迷，大宗商品价格依旧不振，贸易增长依旧缓慢甚至收缩，负债率依旧节节攀升，经济依旧保持低速增长水平。鉴于从经济增长周期的角度难以解释世界经济低增长的现实，我们尝试从结构性改革的角度进行解释，从而得出，当前全球经济结构性改革乏力的判断。
全球经济结构性改革乏力
当政策失效时，改革就成为必然出路。虽然各国寄希望于结构性改革来走出低增长困境，但大多数国家却鲜有勇气大刀阔斧调结构。我们立足于三季度世界主要经济体的经济发展状况，来评估其结构性改革的阶段性进展。
美国向实体经济回归的结构性改革未见实质性成效。美国的结构性改革，走的是一条从虚拟经济向实体经济回归之路，先后实施了“再工业化战略”、“出口倍增计划”、“新能源战略”等改革措施，通过振兴制造业、出口、公共基础设施等渠道来带动需求，通过发展新能源等渠道来改善供给，进而实现经济结构“再平衡”。美国制造业空心化不是朝夕之间可以填补的，产业升级、创新较慢且与其匹配的高素质人力资本缺乏，生产效率难以提升，尤其是在长期的低利率环境下，企业盈利和市场活力仍然不足，致使美国经济复苏缓慢。如果对其改革成效进行评估，结论是未见实质性成效。
欧元区基于货币政策的结构性改革走偏。欧元区面临着诸多结构性问题，其中对经济复苏影响最大的是劳动力结构失衡导致的全要素生产率下降。劳动力结构失衡与老龄化和高企的社会福利有关。老龄化的劳动力结构与新经济形态下的生产技术和组织形式不匹配，对经济复苏形成严重阻碍。据IMF测算，1987-2014年间，老龄化导致欧元区全要素生产率年均下降0.1个百分点，而在2015-2035年期间这一作用将倍增。由于欧元区的社会福利水平较高，企业劳动力成本居高不下，在经济低迷、企业利润难以保障的前提下，会减少劳动力雇佣，难以形成充分就业，进而影响经济复苏。
改革只有“对症下药”才能取得理想的成效，可是欧元区的结构性改革并没有专门针对劳动力结构优化，而是寄希望于负利率、大规模举债等宽松的货币政策发挥出预期的结构调整效能。但是，经济数据显示，在这种单纯的货币政策下，其结构性改革彻底走偏，经济依然没有起色。
日本“安倍经济学”舍本逐末致结构性改革被忽视。日本以“安倍经济学”为基础射出的“三支利箭”，即量化宽松的货币政策、财政刺激计划和结构性改革，可被概括为“量化宽松辅以财政政策和结构性改革”，至今已实施近四年，虽然取得一定成效，但是结构性改革已被边缘化，甚至被遗忘，没有发挥应有作用。
新兴市场经济国家以经济结构优化为主题的结构性改革仍然“在路上”。新兴市场经济国家经济结构普遍单一，在全球经济长期低迷的背景下，经济高速增长必然无法支撑太久。而刹住下行势头的唯一方法，就是进行结构性改革，多数新兴市场经济国家已经意识到这一点并积极采取行动。
从实践看，俄罗斯开启了结构性改革的新阶段，立足于实现进口替代的主要任务，重视科技发展，创立“超前发展区”。数据显示，俄罗斯经济衰退形势有所好转，印度经济仍显颓势，巴西经济则继续衰退。
我国率先确立了供给侧结构性改革这一主题并围绕去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五项任务紧锣密鼓地展开行动。从目前来看，我国虽然已经量身设计出了供给侧结构性改革的路线图和时间表，但是执行上未能做到一以贯之，表现在改革的任务重、阻力大、可动用的资源少，缺少全面考虑之下重点突出的行动指南。
中国供给侧结构性改革初显成效
按可比价格计算，我国前三季度国内生产总值同比增长6.7%，与前两个季度持平，虽然增速较去年三季度的6.9%回落0.2个百分点，但仍处于7%左右的合理区间。经济增速稳步回落体现着我国供给侧结构性改革的成效，供给和需求结构均在很大程度上得到优化，产业结构(尤其是工业结构)也得到升级和优化。
第一，供给侧结构性改革显实效，需求结构进一步改善。
从供给侧看，“三去一降一补”的结构性改革任务取得显著成效。去产能方面，钢铁、煤炭行业去产能任务正在积极有序推进。去库存方面，规模以上工业企业产成品存货在下降；商品房待售面积在减少。去杠杆方面，工业企业资产负债率在下降。降成本方面，规模以上工业企业每百元主营业务收入中的成本逐渐减少。补短板方面，前三季度，生态保护和环境治理业、水利管理业、农林牧渔业投资同比均大幅增长。
从需求侧看，投资、消费、净出口三大需求对经济增长的贡献率分别为36.8%、71%、-7.8%，其中消费的贡献继续扩大，表明需求结构进一步改善。
此外，房地产消费对经济的拉动作用明显，三季度房地产对经济增长的贡献率约为8%，仍然是支撑经济稳定增长的重要力量。居民消费结构升级明显，前三季度，文化、教育、养老、健康、保健等产品的消费持续上升；水电、风电、核电、天然气等清洁能源消费占比提高；符合消费升级发展方向的智能手机、集成电路、工业机器人、SUV、新能源汽车等产品产量均保持了较高增速。总体来看，前三季度消费形势向好，社会消费品零售总额同比名义增长10.4%，实际增长9.8%，其原因在于就业形势良好，居民收入稳定，消费者信心指数稳定向好。
第二，产业结构进一步升级，工业结构继续优化。
前三季度，我国三次产业增加值对GDP的贡献分别为7.7%、39.5%、52.8%，与去年同期相比，产业结构继续升级，服务业对GDP的贡献加速上升。
前三季度我国工业结构继续优化。在工业结构中，前三季度我国制造业增长最快，且加速向中高端迈进，高技术产业增加值、装备制造业增加值增速分别比规模以上工业增加值增速(6%)高4.6和3.1个百分点。我国工业企业的利润也明显向好。
此外，新经济业态快速成长。前三季度，战略性新兴产业同比增长10.8%，增速比规模以上工业高4.8个百分点。节能降耗成效突出，前三季度，单位国内生产总值能耗同比下降5.2%。
第三，贷款结构优化，人民币国际化提升金融在供给侧结构性改革中的作用。
一是贷款结构向实体经济倾斜。9月金融机构新增贷款总额1.22万亿，同比多增1700亿，环比多增2713亿，而贷款结构优化体现在企业贷款达今年4月以来最高值，且企业新增中长期贷款创二季度以来新高，是实体经济的有力支撑。9月新增社会融资总量达1.72万亿，其中对实体贷款新增1.27万亿，环比多增4704亿，是新增社会融资持续回升的主要原因。
二是人民币国际化步入新阶段。人民币在10月1日正式加入SDR，但随后受美联储加息预期上升和英镑暴跌等短期因素的影响，人民币汇率出现贬值，市场担忧度陡然增大，但是随着人民币国际化程度的提高，人民币供求关系的改善，汇率与我国经济基本面关系将进一步协调，进而有力推动内外均衡、需求和供给共同发展，并成为推动供给侧结构性改革的有效工具。
第四，物价涨势总体温和，就业形势良好。
供给侧结构性改革的成效还体现在稳定物价涨势方面。前三季度居民消费价格指数CPI同比上涨2.0%，比上半年稍微回落了0.1个百分点；工业生产者出厂价格指数PPI同比下降2.9%，降幅比上半年收窄1.0个百分点，9月份同比上涨0.1%，结束了同比连续54个月下降的态势。物价形势的向好体现出供给侧结构性改革发挥出改善市场供求的作用，尤其是通过去产能改善了工业领域的供求关系，进而使得工业产品的价格上涨，企业效益明显好转，企业信心得到增强，制造业PMI指数连续两个月为50.4%，显示制造业正在扩张，其对经济增长的支撑作用增强。
供给侧结构性改革对稳定就业也发挥了一定作用，通过去产能促成劳动力从制造业向服务业流动而间接影响就业。前三季度，全国城镇新增就业1067万人，提前完成了全年1000万人的目标任务。三季度末，全国城镇登记失业率为4.04%，低于4.5%的年度调控目标。良好的就业形势带来居民收入的稳定增长，前三季度，全国居民人均可支配收入同比名义增长8.4%，实际增长6.3%；全国居民人均可支配收入中位数15626元，同比名义增长8.1%。城乡差距继续缩小，前三季度城乡居民人均收入倍差为2.82，比上年同期缩小0.01。
财政运行呈现若干结构性特征
1-9月累计，全国一般公共预算收入121400亿元，同比增长5.9%；全国政府性基金预算收入29777亿元，同比增长11.3%。两项合计的全国财政收入突破15万亿元。全国一般公共预算支出135956亿元，同比增长12.5%；全国政府性基金预算支出28121亿元，同比增长7%。
前三季度我国财政运行有如下特点：
第一，一般公共预算收入增速回落，政府性基金收入保持加速增长态势。
前三季度，我国一般公共预算收入累计增速出现了自2015年一季度以来的首次回落，稳定回暖趋势被迫终止。政府性基金预算收入累计增速仍保持了今年一季度以来的跨越式增长趋势，增速进一步加快，且超出一般公共预算收入累计增速的幅度。由于作为财政收入主体的一般公共预算收入增速下滑，财政收入增速与GDP增速的一致性发生了改变，说明我国经济平稳增长的背后存在隐忧。从一般规律来看，在经济加速上升阶段，财政收入往往会快于经济上升，反之，财政收入也会快于经济下滑。因此，实现稳增长的宏观调控目标的压力仍然很大。
第二，央地收入格局调整，央地收入增速差距减小。
在前三季度的一般公共预算收入中，中央收入和地方收入的占比分别为45%和55%，较上半年的43.5%和56.5%的格局有所调整，中央收入占比上升，地方收入占比下降。从增速来看，前三季度中央收入和地方收入的同比增速分别为4.4%和7.2%，地方收入增速仍然快于中央收入增速，但差距在缩小。
前三季度政府性基金预算收入中，中央收入和地方收入的占比分别为11%和89%，与上季度相比格局未变。从增速上看，中央收入和地方收入，较上季度增速有所提高。在国有土地使用权出让收入加速增长(同比增长14%)的带动下，地方收入虽仍然保持领跑态势，但中央收入增速与其的差距进一步减小。
第三，营改增减税降负效应进一步显现，房地产交易活跃带来相关税收进一步增长。
受全面推开营改增试点的影响，国内增值税和营业税继续保持此消彼长的增长态势：前三季度国内增值税同比增长23.8%(如果排除营改增试点带来的增收部分，国内增值税仅增长2.7%)，营业税同比下降20.4%。除了增值税和营业税之间的结构性变动外，营改增改革试点的全面推开还带来整体的减税降负效应。
前三季度税收增收与房地产交易活跃因素有关，其中企业所得税、个人所得税、财产转让所得税、契税、土地增值税都出现不同程度增长。
第四，一般公共预算支出增速逐季回落，政府性基金预算支出跨越式增长。
前三季度，一般公共预算支出增速呈现逐季回落态势，且回落速度加快。前三季度支出进度为年初预算的75.2%，略超过序时进度(75%)0.2个百分点。
与上季度相比，教育、社保和城乡社区支出等重大民生支出仍位于支出规模的前列。但增长速度最快的仍然是债务付息支出，支出金额3649亿元，仅第三季度即增长1302亿元，同比增长41.1%，季度环比增长55.5%。可见，无论是增长速度，还是规模，债务付息支出带来的支出压力和风险日益增大。
分中央地方看，1-9月中央一般公共预算本级支出19463亿元，同比增长5.4%；地方一般公共预算支出116493亿元，同比增长13.8%。可见，与上季度相比，1-9月中央、地方支出累计增速均出现回落。
前三季度累计，全国政府性基金支出走出了负增长的低谷，不但延续了自2015年二季度以来增速逐季增长的态势，并且同比增速跨越式增长至7%。这一结果仍主要是地方支出的贡献，1-9月中央支出同比下降15.6%，地方支出同比增长8.6%，其中国有土地使用权出让收入相关支出同比增长8.2%。
促进我国供给侧结构性改革
效能提升的财政政策建议
尽管我国的供给侧结构性改革取得了初步的成效，但是其内在效能还远远没有被激发出来，其原因是改革的环境复杂，遭遇若干难题。
(一)我国供给侧结构性改革面临难题
在去产能方面，僵尸企业成为阻碍改革取得实质性进展的绊脚石。处理僵尸企业涉及到大量的人员安置、巨额的债务负担、过于复杂的权责关系等等，处理过程中可能会威胁地方经济、金融系统、社会稳定。因此，地方政府帮助僵尸企业在金融机构融资，令其僵而不死，将“崩盘”风险尽可能地后移。
在去库存方面，由于库存大的原因是供给远大于需求，在这一前提下，从销售力度和营销手段上做不出去库存的文章来，只有找到新的市场需求，这就是难点所在。以房地产业为例，其去库存的压力在三四线城市，而三四线城市的房地产市场需求早已饱和，新的市场需求实难形成。
在去杠杆方面，我国面临着资产价格过快上涨的压力，资金大量从实体经济流向虚拟经济，而虚拟经济恰是杠杆累积的温床。此外，2015年设立的专项建设基金在稳增长方面发挥了重要作用，但它也是快速形成新杠杆的渠道，据测算，专项建设基金可撬动4倍以上的投资，而被撬动的投资多来自银行贷款，再加上专项建设基金的体量大、投放快，杠杆效应不容小觑。
在降成本方面，企业成本受国际大宗商品价格波动的影响，9月份的CPI和PPI的走势，很大程度受到国际大宗商品价格上涨的影响，即企业成本提高使然。此外，劳动力成本是企业面临的刚性增加的成本，因为受到老龄化、适龄劳动人口下降、农村剩余劳动力转移效应收窄等劳动力供给的总量和结构制约，难以降下来。再从税费成本来看，在撤除“保持宏观税负稳定”的前提条件后，我国提供公共产品和服务的财政资金就可能不充足，可能会导致经济社会发展减缓。
在补短板方面，需要真金白银，但经济新常态下，财政收入不可能像经济高速增长时期那样充足，积极财政政策的框架下，难以加大增收力度。因此，在财政资源有限的前提下，只能进行以资源配置为导向的结构性调整，结果很可能是这块短板补齐了，原来的长板变短了。
(二)供给侧结构性改革需找准“痛点”发力
考虑到上述供给侧结构性改革五大任务均面临难题，我们的财政资源又相对不足，那么，要提高供给侧结构性改革的效能，就要找准“痛点”发力。在梳理逻辑关系之后，我们发现全要素生产率、技术进步、生产效率这几个关键词无一不与产业结构有关，即提升供给侧结构性改革的效能还是要回到产业上，从产业结构入手。
产业结构的“痛点”在哪里？从对我国GDP的贡献看，服务业已经超过制造业并处于上升发展时期，但服务业的资本边际产出率和劳动生产率总体上低于制造业，服务业比重上升会降低经济增速。再看制造业，我国制造业面临着严重的产能过剩，去产能要处理僵尸企业、要裁员，这就要损害消费，拖累经济增长。可见，服务业先天不足需要后天弥补，制造业亟待产业升级，这就是供给侧结构性改革的“痛点”。从当前来看，解决的方法就是借助数字化、智能化的翅膀，打造制造业和服务业的新技术、新产业、新业态、新模式，形成新动力推动经济增长。
(三)支持新动力形成的财税政策建议
无论是弥补服务业的先天不足，还是推动制造业的产业升级，都需要借助政策的外力作用，财税政策支持更应不遗余力。基于此，提出如下建议：
第一，出台统一的财税支持方案。首先要明确制造业和服务业领域产生的新技术、新产业、新业态、新模式(简称“四新”)的范围，在合理分类的前提下，提供统一的财税支持。这种集中发力的支持方式能够提高财税支持政策的整体效能。
第二，出台更为细致、全面的支持大众创业、万众创新的一揽子财税政策。因为“双创”是“四新”产生之源，财税政策应该从源头就提供支持。这里需要对“四新”企业出台专门的财税支持方案，因为在“四新”企业的初创期和成长期更易遇到融资难问题，没有财税支持，难以发展壮大。
第三，处理好政府与“四新”之间的财税关系。“四新”是当前经济发展的新动能，带来巨大的经济效益，必须着力扶植，但同时，“四新”的打造也需要消耗很多公共产品和公共服务，政府和“四新”之间存在着“予”与“取”的双重关系。传统的财税体制下，“四新”大多没有被覆盖，既缺乏对其提供财政支持的考虑，也缺乏对其征收合理税款的考虑。在“四新”加速发展的当下，需要在财税体制的设计层面统筹兼顾，处理好对“四新”的“予”与“取”的关系，一方面将“四新”全力打造为稳增长的新动力，一方面对发展成熟带来稳定收益的“四新”征收合理税款，让社会共享“四新”带来的红利。
第四，以“组合拳”的方式，综合运用具体的财税工具给予“四新”全方位的财税支持。包括直接的财政投资和补贴，间接的税收优惠和优先政府采购，以及发挥财政对金融资本、社会资本的引导和撬动作用。
(作者单位：中国社会科学院)
