财政部及发改委两套PPP项目操作细则有不同 引市场担忧

财政部和国家发展改革委分管PPP公共服务领域和传统基础设施领域，各自领域PPP操作细则也陆续公布。不过PPP市场人士担忧，公共服务领域和传统基础设施领域界限不清，且两套操作细则也有所不同，未来两部委如何协调成为推进PPP工作的一大关键。

27日，国家发改委发布了关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(下称PPP工作导则)的通知。在迅速膨胀至十多万亿元PPP市场上，财政部统筹PPP公共服务领域，而国家发改委则统筹PPP传统基础设施领域。稍早时候，财政部公布了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，对公共服务领域PPP项目操作流程予以规范。

这两份有所区分的PPP操作细则已经引起业内人士担忧，有市场人士甚至评论称两种PPP时代来临，PPP业内人士担忧操作难。

PPP专家、大岳咨询总经理金永祥对第一财经表示，财政部近期文件确认的分管PPP公共服务领域和国家发改委确定分管的PPP基础设施领域大部分重合。目前两部委制定的PPP规则不同引起了新的体制问题，建议国务院高度重视。

长期研究PPP的清华大学教授王守清也曾告诉第一财经记者，如果未来不进一步明确界定和划分“公共服务”和“基础设施”，还是会给实际操作带来困难。因为很多基础设施就是提供公共服务，如提供教育和医疗的教学楼和医院大楼，有的基础设施可以跟使用者收费，但很多基础设施也不能跟使用者收费；像产业新城、海绵城市、智慧城市类项目，本来就是一个整体，没法区分，区分了也就没法集成提高效率。

一位不愿具名的地方财政厅PPP官员也对第一财经表示，基础设施就是提供公共服务，实际操作中也分不出来PPP项目是属于基础设施领域，还是公共服务设施领域。

该官员分析，财政、发改两套细则有一定冲突。比如发改委上述PPP工作导则弱化了财政部力推的物有所值评价和财政可承受能力评价，强调了发改委力推的招投标选择合作伙伴，而财政部更强调政府采购来选择社会资本。在实施机构方面，发改委范围更宽，包括当地政府行业主管部门及其委托的相关单位，而财政部对实施机构限定在政府或其指定的有关职能部门或事业单位。

金永祥表示，发改委PPP工作导则没有提到物有所值评价和财政可承受能力评价，隐含意味着由可行性研究报告来替代前述两个评价，这与财政做法完全不同。

另外，金永祥称，发改委PPP工作导则规定只有通过招投标方式选定的社会资本，在实施过程中采购工程和设备时不需要再招标。这与财政部近期文件冲突，财政部规定通过其他方式选定的社会资本在采购工程和设备时不需要再招标。

在项目库方面，发改委强调传统基础设施项目库，这作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。而财政部强调PPP项目库，未入库项目原则上不得通过财政预算安排支出责任

“以后最担心的一种情况是，财政的PPP项目，发改委不认，而发改委的PPP项目，财政不能列支。未来PPP政策应该在更高层面上予以统筹，统一政策口径，方便下面操作。”上述财政官员对第一财经记者称。

不过，财政部和发改委也非常重视统筹协调合作。今年财政部和发改委联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》，要求各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策，要联合发文；对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。