财政部部署新一轮地方债摸底行动 不少省份下发加急通知

中国债务“减”法

中国债务率是市场关注焦点。国家金融与发展实验室研究数据显示，截至2015年底，全社会债务余额为168.48万亿元。近两年，中国政府出台组合拳，化解地方政府债务和企业债务。

但是，去杠杆，如同去库存、去产能一样，是一个持续过程。近日，财政部部署新一轮地方债摸底行动。

那么，执行一年多的债务置换有多大成效？还有哪些环节需要完善？新一轮地方债务摸底释放了哪些信号？

债务置换是不是一种减法

部分地方政府偿债风险较高。

中央国债登记结算有限责任公司业务总监刘凡坦言，除北京、重庆和湖北外，2013-2015年，各地方政府债务率都有上升，“不同省份之间的债务率水平差异大。地方政府债务率最高的为贵州和云南，2015年，贵州负债率高达87%，云南负债率接近60%”。

中信建投证券宏观与债券研究团队首席分析师黄文涛认为，经济保持一定增速是地方政府化解债务的重要保障。

以重庆为例，2012年，重庆债务率达到92.8%的历史高位，仅次于北京，居于当年度全国第二。2012-2015年，重庆GDP增速分别为13.6%、12.3%、10.9%和11%，连续十个季度领跑GDP增速榜，地方债务规模也呈现逐渐下降趋势。2013年重庆市政府性债务余额6925.9亿元，2014年降至5909.5亿元，下降1016.4亿元；2015年降至5603.4亿元。

与此形成对比的是，2015年，辽宁省以3%的GDP增速为23年来最低值，债务率达157.72%，超过100%的警戒线。

一位财政部预算司工作人员介绍称，从国际经验看，各国主要采取上级控制和市场约束两种手段防范债务风险。在我国现阶段，市场对政府约束偏软，难以实现主要依靠市场约束地方政府举债。因此，对地方政府债务规模实行限额管理，是十分必要的。

黄文涛告诉记者，地方债务置换与PPP模式是地方政府化解债务的重要手段。

清华大学经济管理学院副院长白重恩表示，允许发行地方政府债券置换存量债务，可以使原来五花八门的政府性债务，逐步由单一规范的政府债券替代，这将大大降低地方政府债务风险。

债务置换，无论对地方政府，还是对商业银行，好处显而易见。

根据财政部测算，1万亿元的置换额度，一年可以帮地方政府节省四五百亿元的利息支出。

一位建设银行业务人员告诉记者，债务置换加快了银行资产的周转速度。目前银行所持有的地方政府债务主要是风险权重为100%的地方政府融资平台贷款，而置换后的有地方政府担保的政府债券，其风险权重仅为20%。

“其实，地方债置换给银行带来了新的业务机会。”上述建设银行业务人员表示，政府发债类业务明显增加，政府债券的承销和发行会增加银行中间业务收入。有助于银行转变盈利模式。

不过，北京大学教授苏剑告诉记者，债务置换本身从存量来讲，没加也没减，不过鉴于降低了利息负担，也算是一种“减”法。

目前还存在哪些问题

尽管债务置换是一个多赢解决方案，但债务置换实施过程中，还是出了一些问题。

审计署抽查发现，至2015年底，仍有部分省份通过违规担保、集资或承诺还款等方式举债，有的地方出现隐性债务，在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

全国人大常委会预算工作委员会原副主任姚胜认为，这些行为都会变相扩大政府债务，到期后都要政府拿钱来偿还。而这种债务又在政府统计的政府债务的限额之外，所以其风险必须引起高度关注。

姚胜建议应着手研究制定政府债务法。“目前，中国政府债务的规模大且复杂，可以分为三大类：纳入赤字的一般债务、专项债务和置换债务。虽然修改后的预算法第34条、第35条等有6个条款中，对政府债务包括地方政府债务作出了规定，比如授权性的规范、禁止性的规范等，既有原则性的要求，也有一些具体的处罚措施，但是还不够，建议在此基础上做进一步的研究，对政府债务做出全面的规范。”

中国人民银行西安分行行长白鹤祥撰文指出，《预算法》和《中国人民银行法》、国务院规章和财政部系列规定等，虽然对地方政府债券融资机制作了基本的、原则性的规定，但是对发行管理只是提出笼统要求，实际操作中，诸如：省级政府代市县政府发债的具体流程是什么等问题还缺乏明确规定，“法律法规缺乏系统性，规范发展的基础薄弱”。

“在我国，地方政府债券虽然也实行规模控制和余额管理，但在发行规模确定上，规定主要由国务院审查、全国人大审批，如在2015年存量债务的置换额度上，偏重于经济发达地区，举债规模的确定缺乏严格依照债务率、偿债率等指标控制的量化标准。”白鹤祥表示。

新一轮摸底释放什么信号

地方债监管从来不是一个简单的事情，近日，财政部部署新一轮地方债摸底行动。据悉，此次统计不仅涉及存量债务，还首次涉及政府投融资现状，及未来财政支出责任状况。

苏剑告诉《国际金融报》记者，这次摸底动机可能是，中央经济会议之前全面了解一下地方政府债务问题。

财政部向各地财政厅下发紧急文件，要求各地统计融资平台公司债务等数据，并要求各省10月24日之前上报数据，不少省份特别下发“加急”通知，要求于10月20日之前将数据报到省财政厅。

河南专员办业务一处工作人员坦言，地方债情况复杂，监管工作政策性强，在开展地方政府债务监管之前需要针对性地做好各种准备。“要了解举债规模、融资模式、融资平台，摸清债务总量和类别结构，掌握债务的特点及成因，分清还款责任，监督地方债务分门别类纳入全口径预算管理，这些都是最基础的”。

与此前不同的是，新一轮的债务摸底不仅涉及融资平台，还首次纳入了国有企业和事业单位，要求上报多个融资渠道的余额，并单独汇总前述三类机构中需要财政性资金偿还的债务余额。

另外，这次财政部还要求地方汇总财政支出责任情况，所覆盖的财政支出责任，不仅包括政府举债的传统渠道，还包括近两年增长迅速的PPP项目、政府购买服务、政府投资基金、专项建设基金等新型工具。

申万宏源研究证券分析师孟祥娟预计，财政部此举一方面是为了在此前基础上对地方政府未来的偿债负担进行更全面的摸底，确保在不发生系统性风险的前提下为地方债务降杠杆提供决策参考；另一方面或是为了在近期PPP项目快速推进的背景下，对地方政府可能存在的变相举债风险进行监控。

“结合此前贵州政府撤回违规承诺函的事件来看，对地方政府债务甄别，逐步打破政府不负有偿还和担保责任的其他债务的隐性担保是此后的政策发展方向。”孟祥娟告诉记者。

国企债务问题如何解决

比较中国和其他国家的杠杆率，对外经济贸易大学教授殷剑峰发现，我国居民部门和政府部门的杠杆率都大大低于美国和韩国，主要是非金融企业部门的杠杆率高，其中，国企负债占大头。

中国人民大学重阳金融研究院首席经济学家何帆表示，中国债务呈现比较突出的结构性特点，“中央政府的债务水平不高，企业部分的负债率较高，特别是非金融企业负债率非常高”。

根据社科院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬的测算，非金融企业负债率高达156%，其中，65%来自国企。殷剑峰认为，扣除居民和政府部门负债后，国企在非金融企业部门中的负债高达70%，“如果说去杠杆是当前的首要任务的话，那么，去杠杆的核心在于去国企的杠杆”。

近日，债转股方案落地，为消化企业债务提供了一个新途径。

殷剑峰认为，从负债端看，债转股的确是补充资本金、降低企业杠杆率的手段；从资产端看，债转股是完善企业股东结构和治理结构的根本手段；从宏观层面看，债转股是准确界定国企功能、实现“市场发挥决定作用、更好发挥政府作用”的手段。

需要注意的是，债权有风险，股权也有风险。债转股不是转移风险，而是试图降低风险。北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华认为，债转股是否有效，关键在于债转股能否同时提升公司治理水平。

“至2016年6月份，国企资产利润率1%不到，远远低于4.35%的一年期贷款基准利率。”殷剑峰认为，“去杠杆方法究其根源是两大类，如果从负债端入手，通过债转股、清理僵尸企业债务等手段，来减少负债；如果从资产端入手，通过改善企业治理结构、引入新技术等手段，提高资产利润率。因此，从资产端入手是去杠杆的关键”。

殷剑峰强调，债转股之后，银行就放弃了抵押权，在企业破产清偿顺序上位列最后，因此，银行不能因为企业偿债困难就实施债转股，债转股的主体应该是那些有技术前景的行业和企业，可是，这些行业和企业的负债占国企负债规模的比重并不高。