耕地保护困局：“文件式”执法 保护“纸上谈兵”

耕地上种树为何6年整改不了?《经济参考报》记者在调查中发现，在国家实施“最严耕地保护制度”的情况下，仍有一些地方基层存在早就被发现的违法占用耕地事件，因基层政府相关职能部门的“文件式”执法而未予整治纠正，导致耕地保护在落实层面变成“纸上谈兵”，而地方经济诉求未被满足是其重要原因。

专家建议，耕地保护政策落实到位，应强化对基层职能部门的督查和追责;同时，应从多方面综合考虑，“70后不愿种地、80后不会种地、90后不提种地”这类现象背后反映出的是土地对于农民的吸引力开始下降，应从根本上完善制度，提高耕地收益。

“文件式”执法保护不利

2008年，金溪县国土资源局为补充重点项目占用耕地，实施了一项名为“造地增粮富民”的旱地开发工程。2009年4月，项目竣工时共新开发旱地1700余亩，并由江西正邦林业开发有限公司通过竞标，获得了29.5年的承包经营权。

根据国家对于耕地保护和项目验收的相关规定，金溪县国土资源局与正邦林业公司签订的承包合同上约定，承包方只能在新开发的耕地上种植油菜、大豆、西瓜、玉米等农作物，不得擅自改变土地用途。

而实际上，就在正邦林业公司承包的第二年，就以种植农作物亏本为由，开始在承包地上大规模种植芳樟经济林。2010年6月，金溪县国土资源局发现了企业的违规行为，并对该企业下达过限期整改通知书。

2016年7月中旬，记者在金溪县当年开发的旱地现场看到，虽然距金溪县国土资源局下达整改通知的时间已过去6年，但企业并没有恢复这些耕地的用途。正邦林业公司金溪县负责人郑福昌坦承，他们知道改变土地用途是违规行为，但从公司的收益角度来看，种植芳樟收益更大。

记者在采访过程中发现，基层政府相关职能部门采用类似“文件式”执法，导致耕地保护有名无实的并非仅此一例。

在江西九江县，当地国土资源部门于2014年就发现了当地林业局的退休干部刘英勇违法占用耕地建房。但是，此后在长达一年半的时间中，县里的联合执法部门仅仅以下达文件、口头通知的形式，要求当事人整改，事情一直悬而未决。直至媒体曝光，当地才采取有效措施进行处理。

耕地保护“文件式”执法并不鲜见。在广东省阳江市一宗数万平方米农用土地被当地某个体老板非法征用的事件中，从2008年开始，当地国土部门在8年内连下4道土地行政处罚决定书，但是却没有实质性的强制整改行动。非法征地行为不仅未得到阻止，占地面积却越变越大。

文书“令牌”难挡经济利益诉求

记者了解到，虽然金溪县新开发的旱地大部分成了企业经济林，改变了土地用途。但当地仍旧将这些旱地作为耕地纳入了占补平衡范畴。

金溪县国土资源局局长吴少华坦言，这样做肯定是不合适的。

国土资源部门之所以既没有强制要求企业整改，还将这块已不是耕地的“耕地”纳入占补平衡范畴，背后是支持地方经济发展的压力。

吴少华说，一方面金溪县发展快、用地需求大，国土部门只能通过耕地占补平衡政策解决。另一方面，金溪县以芳樟为原料的香料产业发达，正邦林业公司又是大企业，种芳樟对县里经济发展有利，所以不好采取强制措施。

同时，吴少华表示，因为没建设灌溉设施，那块旱地作为耕地使用存在缺陷。在农村一些良田都会抛荒的情况下，如果要求只能种植农作物，很难承包出去。

九江县国土资源局副局长赵宋记告诉记者，“文件式”执法有时也是“无可奈何”。对于治理农村违建来说，国土资源部门基层工作人员人数有限，难以时刻盯住每一起违法行为整改情况。

“此外，对耕地保护负主要责任的国土部门，对破坏耕地的违法行为没有强制执法权。一些处罚措施的强制执行，必须要通过法院走程序。”赵宋记说，因为比较麻烦，有时难免出现以“文件”处罚代替实际执法的情况。

与此同时，九江县国土资源局另一名干部向记者表示，对于退休干部违章建房，县国土资源局和镇里肯定有责任。但是，因为近年来宅基地比较难申请，在农村未批先建、违法占用耕地建设房屋情况确实比较普遍。涉及老百姓的住房需求，管理起来确实比较困难。

与此同时，记者还了解到，在处理违法占用、使用土地的行为时，部分地区甚至存在以罚代管的情况。这种做法降低了职能部门严格执法的意愿，一纸文书的“文件式”执法反而成为规避“不作为”责任的“挡箭牌”。

采访中，一名欲将耕地建房出售给记者的村民表示，在当地如果“能找到人”，即使违法建房出售被发现，只要交一些钱就不会被追究。而另一位违法占用耕地建房受访者则明确表示，当初就是因为相关部门罚款后就没再追究，自己才会把房子建起来。

耕地保护还需加强督查

截至记者发稿，九江县有关部门已通过联合执法将刘英勇的违建房拆除，并决定在全县范围内展开保护耕地的专项行动，并对因不认真履行职责，造成违规建房的主要责任单位和责任人进行问责。

金溪县国土资源部门再次对责任方下达了改正违法、违规行为，恢复耕地用途的通知。吴少华表示，如果企业这次再不进行整改，将于今年9月份收回企业对耕地的承包经营权。

2016年6月，经国务院同意，国土资源部会同有关部门组织编制的《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)调整方案》印发实施。《调整方案》要求，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

记者梳理发现，近年来，除了个人和企业违法、违规占用耕地的行为难以禁绝，一些政府部门知法违法，因非法占用耕地而被约谈或者通报的事情也时有发生。2015年8月，国土资源部官网就对重庆市合川工业园区违法占地案、宁夏回族自治区银川市永宁县违法占用基本农田开发闽宁产业城案、内蒙古山路能源集团有限责任公司违法占用耕地建设光伏电厂案等6起国土资源违法违规案件进行了通报。

相关专家认为，无论是对个人和社会经济组织违法占用耕地进行“文件式”执法保护，还是部分地方违法占用耕地，虽然存在一些客观原因，但是本质上所反映的问题还是，目前耕地保护意识不强、执法不严。

耕地保护事关国家的粮食安全，是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。中国社会科学院农村问题研究所研究员李国祥表示，对于保护耕地仅落在文件纸和口号上的行为，需引起重视，有关部门对此要进行调查，追究履行职责不力的单位及相关负责人的责任，强化基层政府和职能部门落实耕地保护责任的意识。

与此同时，李国祥表示，除了强化督查和追责，对于这些事件背后的深层次原因，以及基层耕地保护中存在的一些客观难点，相关部门也应进行深入了解，寻找解决办法。