带薪休假7年成纸上福利 “强制”执行能否落实？

“带薪休假能不能‘强制’?”近期成为一个热议的话题。

7年前，国务院就已颁布《职工带薪年休假条例》。这意味着带薪休假在制度层面强制执行的问题已经解决，关键在于如何落实。

8月11日，国务院印发《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》。意见提出，“各级政府要把落实带薪休假制度纳入议事议程，制定带薪休假制度实施细则或实施计划，狠抓落实。”

主流观点认为，无论是从保障劳动者的合法权益的需要，抑或是拉动旅游等行业消费的考量，还是以往的落实现状来看，加大力度落实带薪休假显然都是势在必行。

实际上，2015年以来，中央层面至少5次强调了落实带薪休假。

七年“坎途”

作为劳动者的一项基本权利，职工带薪假于1995年就被写入劳动法。为落实劳动法的规定，2007年国务院又制定颁布了《职工带薪年休假条例》。

回首过往7年，带薪休假的落实率的确有些不尽如人意，一度被指责已沦为“纸上福利”。人社部最近的一次调查数据显示，到2014年为止，带薪假的落实情况约为50%。

“带薪休假制度施行7年多来，仍有部分用人单位和个体工商户没有认真执行法律规定，职工休息休假权益有待进一步落实。”人社部新闻发言人李忠如此表示。

对于这样的落实率，中国劳动学会副会长苏海南早有预期。2006年，他曾参与当时《职工带薪年休假条例》草案讨论。“如果不考虑现实情况，采取一刀切的办法，势必会导致难以落实。”

不同单位执行的标准要不要区分?工龄要不要累计?在草案讨论时，这些问题都有过争议和讨论。苏海南当时提出，带薪休假应“先分步走，然后再并轨”的实现路径。对于小微企业、有雇工的个体工商户等应该另行规定，不宜一刀切。

“除了考虑劳动者权利外，也应考虑小微企业面临的实际困境。”接受《民生周刊》记者采访时，苏海南分析说，在落实带薪休假过程中，由于人员流动性强，一些劳动密集型中小微企业在人员配置、生产安排、人工成本负担等方面确实有客观困难。“大中型企业按照既有规定执行，小微企业标准可考虑适当降低。”他当时建议。

为了阐明自己的看法，他举了一个极端案例：假设一个小餐馆个体工商户雇了3名工人，其中有一位员工累计有20年以上工龄，按照规定就可带薪休假15天，那这期间他的活儿谁来干?再临时雇个人顶替?

不过，由于当时争议很大，苏海南的意见未被最终采纳。

在苏海南看来，既然被写入劳动法，带薪休假就是劳动者的一项基本权利，其落实也应该是具有强制性的，但由于规定脱离实际，势必导致难以落实，甚至出现了法不责众的尴尬局面。

拉动消费的考量

8月4日，国务院办公厅公布《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，意见提出，各级政府要制定带薪休假实施细则或计划，抓好落实;在稳定全国统一的既有节假日前提下，可将带薪休假与本地传统节日结合，错峰休假;有条件的单位可优化调整夏季作息，让职工将周五下午与周末结合外出度假。

多位受访者均表示，未想到中央层面会如此重视休假。

有细心的媒体梳理发现，2015年以来，中央层面至少5次强调了落实带薪休假。2014和2015年连续两年，李克强总理所作的《政府工作报告》也都提及带薪休假的落实。

“除了更好地维护劳动者的权利外，通过旅游休假还可以拉动内需消费。”苏海南分析认为，除了法定节假日外，就会产生一个比例不小的旅游消费群体。在目前内需消费不是很旺盛的情况下，落实带薪休假有着重要意义。

在采访中，中国旅游研究院院长戴斌多次强调，推出落实带薪休假，有拉动经济增长的考量。即便不能拉动经济增长，也应落实劳动者带薪休假的权利。

戴斌认为，旅游活动的实现主要取决于三个条件：可自由支配收入，可自由支配时间和社会认可旅游意愿，也就是所谓的有闲钱、有闲暇和有闲心。不可否认，强化假期落实有着拉动旅游消费的考量。

全面落实带薪休假能带动多大规模的消费?戴斌谈道，如能全面落实带薪休假，带动的消费规模大致相当于再造一个春节黄金周。

据国家旅游局发布的《2014年春节黄金周旅游统计报告》显示，2014年春节黄金周期间，全国共接待游客2.31亿人次，实现旅游收入1263.9亿元。

以往热衷于黄金周式的假日安排，在清华大学政治经济学研究中心主任、假日制度改革课题组负责人蔡继明看来，这是一个误区。以后，用带薪休假的方式取代黄金周是大势所趋。

“带薪休假与错开休假是国际惯例。”他提醒说，国民休假安排既要保障国民的自主休假权，又要错开休假，只有实行带薪休假才能实现这样的目标。带薪休假属于分散消费，可以避免以往集中消费的弊端，保障企事业单位正常运作与社会平稳运行。

“硬规定”争议

近期，很多省市陆续出台了落实带薪休假的相关规定。据不完全统计，最近三月内发布规定的就有哈尔滨市、兰州市、湖南省、广西壮族自治区和北京市。

5月4日，兰州市人社局印发《关于全面落实机关事业单位工作人员带薪年休假制度的实施办法》。该办法对带薪休假落实具有强制性：“凡符合年休假条件的工作人员必须休‘年休假’，应休不休的年休假补贴不再发放。”

除了规定外，兰州还强调了具体的落实办法。兰州市人社局工资福利处处长王俊义此前接受采访时表示，今后，兰州市政府将把带薪休假情况，作为年终对各部门单位考核的参考，并进行监督考核，确保带薪休假落到实处。

由于具有强制性，兰州的规定甫一出台，就引起不小的争议。实际上，出台“强制”规定的兰州并非孤例。

7月下旬，广西总工会在一次新闻发布会上提出，“将年休假工作落实情况纳入评优评先条件，在开展评选劳动模范和先进工作者、五一劳动奖章、五一劳动奖状、强优企业等评优评先活动时，对不执行年休假的企业，一律不予通过。”

如果放弃休假，不仅不发补贴，甚至还有可能被取消年底评选先进的资格。对此，舆论争议很大。

有评论者更认为，休假是劳动者的权利，同时休不休假也是劳动者的自由，而“强制带薪休假”是“用力过猛”，也是一种权力任性。还有人调侃道，以后不会再有劳模。

“落实带薪休假要秉持和落实依法休假的理念。”蔡继明谈道，要将带薪休假制度落实纳入各地各级政府的议事日程。从这个角度讲，无论法律的还是行政的，再怎么强调也不为过。

事实上，不敢休、不能休、不愿休的因素始终困扰着带薪休假的落实。对于这种“强制”，许多网民愿意理解为是一种制度善意。新民网的一项调查结果显示，53%的网友(480人)“举双手支持，希望全国执行”强制带薪休假。

此外，还有27%的网友投票选择了“先保证双休日再谈带薪休假”。目前很多企业和工种甚至连双休日的休息都无从保证。

先工作还是先生活?

尽管过程中有着种种困难，但加快带薪休假落实的步伐从未停止。早在两年前，已经给出了“时间表”。2013年初公布的《国民旅游休闲纲要(2013—2020)》中提出，“到2020年基本落实职工带薪年休假制度”。

“要加大落实力度，对落实不力的企业能否开出几张罚单?”戴斌建议说，人社部、全国总工会这两个部门应该发挥应有的作用。在带薪休假以往的落实中，这两个部门声音太小，力度不够。

“5+2”，“白+黑”，星期六保障不休息，星期日休息没保障……这样的口号在许多地方依然存在。苏海南提醒，要转变休假观念。

新中国建设初期，提倡“生产涨一寸，福利涨一分;强调‘先生产，后生活’”;现在全面小康社会建成在即，要更多地强调以人为本，强调居民收入增长和生产率提高之间的均衡，注重生产和生活、工作和休假的均衡。

在苏海南看来，落实带薪休假，无论是对个体的劳动者，还是与国际接轨均有着重要意义。“拥有更多假期，劳动者能借此消除长时间工作的疲劳，更好地处理好家庭与生活琐事，有利于劳动者的身心健康。休假后，可以以更饱满的精神、更充沛的体力和更愉快的心情投入到下一段工作，从而提高劳动效率。”他说。

此外，带薪休假符合国际化的潮流。“我国人均GDP已超过7000美元，已进入中等偏上收入国家行列，具备享受带薪休假的客观条件和经济基础。”

加大监督力度，机关事业单位和大中型企业落实带薪休假制度难度不大。对于小微企业，苏海南建议，要增强法规的现实可行性，比如对小微企业和雇工的个体户，先确保员工有带薪休假制度，从而先休起来，天数可考虑先按本单位工龄计算。

“这样企业主好接受，具有现实可行性，这样的强制就基本能够落实。”他说。(《民生周刊》记者：郑智维)