医疗卫生与健康促进法草案修改讨论、基本医疗卫生与健康促进法的意义
关于基本医疗卫生与健康促进法草案，专家有话要说
法制日报记者 赵丽
“毕业之后做什么?”
“去首都医科大学研究卫生法。”
“卫生法是什么?”
这段对话发生在12年前。
面对这样的问题，回答者首都医科大学副教授刘兰秋一时哑然，因为提问者是一位学术成果满满的法学教授。
的确，不论是彼时还是今日，我国都急需一部医疗卫生领域“基本法”，但是这部法律在人大立法规划中至少列了15年，一直没有出台，直到去年12月举行的十二届全国人大常委会第三十一次会议，这部法律的草案——基本医疗卫生与健康促进法草案才初次亮相。今年12月1日，基本医疗卫生与健康促进法草案二次审议稿结束征求意见。
近日，在中国政法大学召开的“基本医疗卫生与健康促进法”立法学术研讨会上，包括参与立法者、卫生法学专家在内的十余位专家学者对这部法律草案建言。
对法律名称存在不同意见
2017年12月22日，十二届全国人大常委会第三十一次会议举行，基本医疗卫生与健康促进法草案终于亮相。
不过，这部卫生与健康领域第一部基础性、综合性法律的名称，一直存在争论。
现阶段，法律的名称已由起草初期的“基本医疗卫生法”，修改为“基本医疗卫生与健康促进法”。
在近日由中国政法大学召开的研讨会上，这部法律的名称也引来专家们的热议。
“这部法律是一部在指导医药卫生体制改革发展大局、关系群众切身利益、保障公民健康权益、促进经济社会发展等方面起到重大影响的法律。草案从启动到二审经历了相当漫长的时间。这部法律既要包括医疗基本领域的相关规范，又要涉及医院等医疗机构的管理;既要管理医生又要照顾到患者;既要管理公共卫生，又要管理健康促进和基本医疗。其覆盖面十分广泛，涉及的内容主体比较多。所以在立法过程中，广泛征求社会各界意见，特别是征求法学专家、医学专家的意见非常有必要。”参会的中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德说。
参会的中国卫生法学会副会长、清华大学法学院教授王晨光说，在初次审议和公开征求意见过程中，社会上对这部法律的名称提出了许多意见，其中就包括将“基本医疗卫生”与“健康促进”这两个概念并列是否合适。
事实上，出现在十二届全国人大常委会立法规划中的立法项目名称为“基本医疗卫生法”，沿袭了十届和十一届全国人大立法规划中的名称——“初级卫生保健法”和“基本医疗卫生保健法”。
“在起草征求意见时，我曾经就法律名称叫‘促进法’有一定的看法。因为在通常情况下，一旦命名为‘促进法’，就带有过多宣誓性、倡导性的内容，但实体性、程序性的规范则相对比较薄。不是因为这个名称，而是因为这个内容决定了它的规范性不够强。”马怀德说，他建议将“促进”二字去掉，叫“基本医疗卫生健康法”，“这样涵盖面更广一些，不仅仅是促进，还要规范所有医疗卫生健康领域”。
在王晨光看来，法律名称长久存在争论，其背后的原因主要在于立法难题——什么名称更好涵盖法律性质内容?
“医疗卫生领域的法律法规长期以来比较散乱，业内人士希望这部法律起到基本法的作用，推动相关法律体系的建构。可是，医疗卫生领域的法律关系较为复杂。比如，精神卫生法调节的是具体精神病患者以及预防、治疗、康复的问题，是精神病医院、医生和患者之间类似于个体之间的关系。如果按民法传统说法，这属于平等的服务提供者和服务接受者的关系。”王晨光说，再比如传染病防治法规范的是公共卫生领域的一个行业，它面对群体健康，由国家主管部门牵头，对传染病在全社会范围内进行总的预防控制，所以它又属于一个纵向关系。
“卫生法领域包括形形的法律关系，一部法律怎么能够调整这么多不同的法律关系?怎样才能把这个条理梳理清楚，怎样才能涵盖在一部法律当中?这是立法上的大难题。”王晨光说。
对此，中国政法大学卫生法研究中心执行主任解志勇教授则主张，结合英文名称“health law”和中国国情，这部法的名称建议为“卫生与健康法”。
刘兰秋的建议则是，以“基本医疗卫生法”之名立“医疗卫生基础法”之实。
对法律定位仍有各种理解
有业内专家认为，对法律名称的争论，反映了这部法律的定位尚不明晰。什么该写入法律、什么不该写入法律，这方面更是众说纷纭。
在王晨光看来，在健康中国、健康优先的背景下，需要推行健康入万策的理念，即在所有制度设计时都要考虑贯彻健康中国战略。基本医疗卫生与健康促进法草案应当将所有相关的法律关系都纳入进来，厘清立法逻辑，促进医疗卫生健康法律体系的完善与健全。
马怀德认为，在医疗卫生领域，应仅对基本制度和基本架构等原则性内容进行规定，从而为今后专门领域的单行法立法留下空间和接口。至于这部法要写哪些内容，应该坚持问题导向。我国现在的基本医疗卫生与健康保障方面存在的医保、医疗器械、医患关系、乡村医生以及医疗资源是否均衡等都应是这部法律着力解决的问题。
王晨光在会上也特别提出，在法律上如果简单地提出“健康入万策”是有待商榷的。比如，草案第三条规定把健康融入所有政策，第六条规定将健康理念融入各项政策制定过程，“看上去，‘健康入万策’这一概念在总则中两次提及，但立法不是文字游戏，背后应该是制度。健康优先，即健康入万策，要在制度上落实，最关键就是要有具体程序——谁提起?向谁提?谁来审?谁来决定?公众能不能参与?这是一个程序性的。还有一个主体，包括谁提起、谁来接受。还有一个标准问题，法律得定标准。然后，还有一个整体评估以后的法律效果”。
正因如此，王晨光建议建立由国务院出面领导的相关小组。目前涉及健康领域的委员会已经不少，能不能用一个大健康领导小组合并这些委员会，不需要增加机构，而是把这个小组做实。
对此，刘兰秋则通过借鉴域外的统合式和分散式两种立法模式，认为“纲领性立法+单行法”的立法模式最适合我国国情。
“草案结构应更加均衡，逻辑应更加严密，实现粗细适宜。在订立过程中要注意使用法言法语，语言文字需要符合立法规范。”刘兰秋说。
对具体内容提出多方建议
在此次研讨会上，解志勇认为，这部法律应该集中体现生命健康保障原则、科技促进与约束原则以及公平性原则等卫生法学基本原则。最近广受关注的基因编辑婴儿事件更加清楚地印证了这几项基本原则的学术和实践价值，因此，应以上述基本原则作为立法的指导思想与灵魂。
同时，北京大学教授王岳认为，草案针对医疗公平性问题，提出建立基本医疗范畴形成机制进行了回应;公立医院产权问题，则需要立法对医院进行分类，形成注册管理部门、卫生健康规划和公益免税配套制度;为解决看病难问题，还需要建立非急危患者从社区的逐渐转诊制度，并且要明确逐步缩小全科医生与专科医生的薪酬待遇。
首都医科大学卫生法学系主任李筱永副教授认为，在立法中，针对患者健康信息保护领域，还应当设立严密具体的患者信息收集、利用和保护程序。
中国政法大学教授张莉则提出，我国尚未将隐私权作为一项基本权利，而仅基于秩序价值进行管理。虽然立法中存在尊重患者的宣誓性规定，但法律适用阶段存在的纷繁复杂问题仍需进一步解决。
此外，北京中医药大学博士李润生从保险法视角对草案进行解读。他认为，保险与医药卫生具有天然的联系，而卫生健康事业具有天然的公益性质，目前在本领域中商业保险发展较为落后，对商业保险的利用不足。草案中特别提出要利用商业保险进行风险分散，这是今后重点研究课题之一。
对于保险问题，首都医科大学乔宁博士的看法是，目前我国健康保险领域存在推行难度大、推行过程繁琐、保障范围小以及保险赔偿力度弱等问题，国家应当着力调整保障力度和范围，促进健康保险行业向前发展。
全国人大常委会委员建议修改“基本医疗卫生与健康促进法”名称
新京报快讯(记者 王姝)我国卫生与健康领域第一部基础性、综合性的法律，究竟该叫什么名字?10月26日，十三届全国人大常委会六次会议分组审议基本医疗卫生与健康促进法草案时，这部法律的名称再度引发委员们的热烈讨论。
我国急需一部医疗卫生“母法”，但是这部法律在人大立法规划中至少列了15年，一直没有出台，直到去年12月的十二届全国人民代表大会常委会第三十一次会议，这部法律才初次亮相。当时，法律的名称已由起草初期的“基本医疗卫生法”，修改为“基本医疗卫生与健康促进法”。
不过，一审时，一些委员仍对“基本医疗卫生与健康促进法”这个名称提出了不同意见，有的委员认为把基本医疗卫生与健康促进立到同一个法律之中并不合适;有的委员不赞成把“基本”二字写在法律名称之中;有的委员对“基本”二字没有意义，但是对“促进”二字提出了疑问;还有的委员建议，法律名称应该是“基本医疗卫生与健康保障法”。
二审时，法律名称再度成为讨论焦点。
委员刘海星说，“在一审和公开征求意见过程中，社会上对这部法律的名称提出了许多意见，其中包括将‘基本医疗卫生’与‘健康促进’这两个概念并列是否合适。我认为从目前看，法律草案规定的绝大部分内容是属于基本医疗卫生服务的，只有一章规定了健康促进，仅从这一章的内容看其内容显得比较单薄，也比较有限，还不能支撑起‘健康促进’这个题目。考虑到我国国情，建议考虑是否修改法律名称，更加聚焦于基本医疗卫生服务的法律定位。如果一定要在题目中保留‘健康促进’这个概念，建议在法律草案中再增加、再充实这方面的内容”。
委员李晓东建议将法律名称修改为“中华人民共和国医疗卫生法”。
“法律名称在一审时大家作过很热烈的讨论，委员们提出了基本医疗卫生与健康保障法、基本医疗卫生保障和健康促进法、医疗卫生健康法、保障医疗卫生促进人民健康法等等，我觉得目的都在于强调区别医疗卫生与健康，强调国家要发展医疗卫生事业，保护公民的健康”，李晓东说，“我理解，医疗卫生工作的目的就是保护健康，医疗卫生工作都是手段和过程，目的和结果就是健康，法律名称再长再细也只能挂一漏万。最重要的还是要看法条，况且‘医疗’这个词也是近几十年才引入我们国家的，是一个外来词，这个词本身也有健康的含义，我主张把立法最核心的意思体现在法律名称里就足够了。”
委员李学勇则建议，将法律名称修改为“基本医疗卫生保障与健康促进法”。
李学勇提出，从语义表达上看，现有法律名称把基本医疗卫生与健康并列，都落在“促进”上，习惯上理解为两者同样采取“促进”的方式，“这在法律名称上就让人感觉弱化了基本医疗卫生的保障性质。基本医疗卫生与健康既有联系又有区别，基本医疗卫生是保障性的，健康是促进性的，只有在基本医疗卫生得到有效保障的基础上才能真正实现大健康”。
“从本质定位上看，强调对基本医疗卫生的保障，更能准确反映立法的初衷”，李学勇说，加强基本医疗卫生保障，增强人民群众的获得感、幸福感，可以说是现阶段实施健康中国战略的首要问题。
基本医疗卫生与健康促进法草案提请常委会会议三审
全媒体记者 朱宁宁
继2017年12月、2018年10月两次审议，基本医疗卫生与健康促进法草案8月22日提请十三届全国人大常委会第十二次会议进行三审。
草案三审稿作出多方面的修改，尤其是更加注重“健康促进”，将健康中国建设的一些政策要求上升为法律，在已有的与健康有关的食品、环境、健身、心理、生活方式等规定的基础上新增多处内容，体现出以人民为中心的理念。但草案三审稿的草案说明也特别提出，“健康”是一个涉及内容广泛的概念，本法主要是从与医疗卫生有关的健康促进角度作出必要的规定，不宜也难以把与“健康”有关的各方面内容都在本法中作出规定。
为进一步体现从以治病为中心向以健康为中心转变，坚持预防为主，全方位保障公众健康，充实老年人健康服务、爱国卫生运动、体育健身公共设施建设、公共场所卫生管理等促进健康的内容，草案三审稿进一步充实健康促进的有关内容。
首先，在总则中增加规定，国家普及健康生活，优化健康服务，完善健康保障，建设健康环境，发展健康产业，提升公民全生命周期健康保障水平。其次，增加规定，省级以上人民政府应当将老年人健康管理和常见病预防等纳入基本公共卫生服务项目；各级人民政府应当开展多种形式的老年人健康教育，普及老年保健知识，增强老年人自我保健意识，采取措施完善对老年人的健康服务，提高老年人健康水平。还增加规定，国家推动长期护理保障工作，鼓励发展长期护理保险，满足老年人、残疾人等的基本护理需求。
同时，草案三审稿还明确国家鼓励和支持开展爱国卫生月等群众性卫生与健康活动，依靠和动员群众控制和消除危害健康因素；明确国家加强体育健身公共设施建设；增加规定，国家完善公共场所卫生管理制度，卫生健康等主管部门应当加强对公共场所的卫生监督，公共场所经营单位应当保证其经营活动持续符合国家对公共场所的卫生要求。
为合理配置医疗资源，有意见认为，应当增加规定支持县级以下医疗卫生机构发展；采取有针对性、可操作的措施，使医疗卫生人员下得去、留得住。草案三审稿吸纳这些建议，新增多项内容。
草案三审稿在总则中明确国家合理规划和配置医疗卫生资源，采取多种措施优先支持县级以下医疗卫生机构发展。同时明确，县级以上地方人民政府整合区域内政府举办的医疗卫生资源，因地制宜建立医疗联合体等协同联动的医疗服务合作机制。
此外，草案三审稿还增加规定，国家建立医疗卫生人员定期到基层和艰苦边远地区从事医疗卫生工作制度；国家采取定向免费培养、对口支援、退休返聘等措施，加强基层和艰苦边远地区医疗卫生队伍建设。同时明确国家完善对乡村医疗卫生人员的养老政策。
针对有的常委会组成人员、代表建议增加促进社会办医健康发展的内容，对社会力量举办的非营利性医疗卫生机构实行更加优惠的政策，草案三审稿作出多处修改。
草案三审稿增加鼓励社会力量举办的医疗卫生机构参与医疗服务合作机制的规定，明确国家支持社会力量举办的医疗卫生机构与政府举办的医疗卫生机构开展医疗业务、学科建设、人才培养等合作。同时增加规定，社会力量举办的非营利性医疗卫生机构依法享受与政府举办的医疗卫生机构同等的税收、财政补助、用地等优惠政策。
草案三审稿进一步加大了对医疗卫生机构违法行为的处罚力度，并增加对医疗卫生人员违反医学规范的法律责任。
一是增加未取得医疗机构职业许可证擅自执业的法律责任。
二是加大对伪造、变造、买卖、出租、出借医疗机构执业许可证、非营利性医疗卫生机构向出资人分配收益等违法行为的处罚。
三是增加规定在开展医学研究或者提供医疗卫生服务过程中违反医学规范的法律责任。
此外，三审稿还增加了有关基本医疗卫生服务的内容，对医学研究医疗器械的管理作出规定，加强对医疗卫生机构的管理，明确举办条件和要求。
