超八成地方网约车办法以规范文件形式出台 不过多限制

法制网记者 万静

中国政法大学法治政府研究院4月8日下午在北京举行《中国法治政府发展报告(2016)》(以下简称《报告》)发布会。《报告》调查显示，截至2016年12月28日，共有19个地方出台了网约车服务管理实施办法或实施细则。但是只有3个地方是以政府政府规章形式出现，其余16个城市是以其他规范性文件形式出台了实施办法。

《报告》分析指出，各地方城市政府随之出台的网约车实施细则，为网约车平台公司、车辆和驾驶员设置了高标准，窒息了网约车的发展，不仅违反了《行政许可法》的有关规定，更不符合共享经济的基本特征和发展规律。

车籍限制成为地方网约车规范的共同“标配”

《报告》披露，2016年《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)出台，截至2016年12月28日，调研人员在北大法宝中共检索到19件地方网约车服务管理实施办法。其中，上海、重庆、广州3个城市以地方政府规章形式出台了实施办法，合肥、天津、北京、安阳、厦门、金华、大连、泸州、周口、漯河、平顶山、杭州、新乡、宁波、南平、龙岩16个城市以其他规范性文件形式出台了实施办法。19个地方的实施办法在《暂行办法》内容的基础上，对从事网约车服务的车辆和驾驶员的许可条件进行了更为严格的规定。

其中，要求车辆车籍所在地为本市行政区域，成为地方限制的“标配”。在19个城市中，无一例外地都将车籍所在地为本市行政区域作为从事网约车服务的车辆取得网络预约出租汽车运输证的条件之一。

超2/3地方对轴距、排气量及电动车功率等进行规定

在19个城市中，有13个城市都对车辆的轴距、排气量或功率、续航时间等作出规定，只有安阳、周口、平顶山、新乡、南平、龙岩6个城市未作相关规定。对车辆轴距、排气量等作出规定的城市，普遍都设置了较高的标准。例如，上海市要求车辆轴距达到2600毫米以上，北京市对车辆轴距和排气量同时作出规定，“5座三厢小客车车辆轴距不小于2650毫米(含新能源车)，排气量不小于1.8升；7座乘用车排气量不小于2.0升、轴距不小于3000毫米。”合肥市规定，“燃油车辆轴距达到2650毫米以上、排量达到1.6L或1.4T以上；新能源车辆轴距达到2500毫米以上或续航里程达到250千米以上。” 广州市的规定是“插电式(含增程式)混合动力车辆，还应当满足纯电动续驶里程不低于100公里的条件。”

多地要求具有本市户籍或居住证

在19个城市中，有10个城市都明确具有本市户籍或居住证是从事网约车服务的驾驶员取得网络预约出租汽车驾驶员证的条件之一。其中，上海、重庆、北京、天津四个地方明确规定网约车驾驶员应当具有本市户籍。而广州、合肥、安阳、厦门、大连、泸州、杭州、宁波规定，网约车驾驶员需具有本市户籍或居住证。如宁波规定，本市户籍或者在本市取得浙江省居住证6个月以上。而金华市的规定稍宽松些，规定非本市户籍须在本市取得浙江省居住证满1年或本市在缴且连续缴纳社会保险满2年。

广州、天津、大连三个地方，都将初中毕业以上文化程度作为从事网约车服务的驾驶员取得网络预约出租汽车驾驶员证的条件之一。

6城市对网约车司机年龄进行限制

安阳、大连、泸州、周口、漯河和新乡6个城市对网约车驾驶员的年龄进行了规定。其中，安阳市规定，男性年龄在60周岁以下，女性年龄在55周岁以下。大连、泸州和周口市规定，网约车驾驶员年龄应当在60周岁以下。而漯河和新乡市规定，网约车驾驶员年龄不超过国家法定退休年龄。

过多限制反使网约车地方新政失去执行力

《报告》指出，从北京市网约车新政实施两个月以来的情况看，交通管理部门对非京籍驾驶员、非京籍车辆和不符合规定的轴距、排气量等标准的从事网约车服务的行为查处力度很小。一方面，北京市的网约车新政是以一般规范性文件的形式作出，依照《行政处罚法》规定，其不得设定任何行政处罚的措施。因此，即使交通管理部门发现有违反行政规定提供网约车服务的行为，也不得作出任何行政处罚。另一方面，北京市网约车新政并未得到严格执行，也从侧面反映出这一规定过于苛刻，一旦严格执行必将导致北京市网约车数量急剧减少。如此一来，城市居民将重新陷入“打车难”“打车贵”的境地，多年来屡禁不绝却因为网约车的出现而大大减少的“黑车”又将大规模卷土重来。

过高限制标准违反行政法的比例原则

《报告》对此分析指出，按照比例原则的要求，行政机关应当采取最小损害当事人利益的手段来达到所追求的行政目的。同时，行政机关在实施行政行为前，必须对利益进行衡量，只有当可能取得的利益大于可能损害的利益时才能实施。而北京等地的网约车地方规范对车籍、户籍、车型等过于严苛的限制，违反了行政法中的比例原则。分析表明，在19个城市中，有13个城市都对车辆的轴距、排气量或功率、续航时间等设置了较高的标准。再如，上海市要求车辆轴距达到2600毫米以上，北京市要求5座三厢小客车车辆轴距不小于2650毫米，排气量不小于1.8升。能够符合这一标准车辆的市场价格一般都在18万元以上。在目前的滴滴出行软件中，这类车辆一般都是服务较好、价格较高的专车。这意味着，百姓在今后很难乘坐到性价比较高的快车出行。

此外，地方网约车的立法规范也体现出以管制为导向的一刀切规定。例如，19个已经出台地方规定的城市，无一例外地都将车籍所在地为本市行政区域作为从事网约车服务的条件之一。在19个城市中，有10个城市都要求驾驶员具有本市户籍或居住证。很多地方还要求网约车车辆的价格、档次要高于出租车。这些规定不仅难为合理，在目的正当性上也很难站住脚，受到了社会各界的广泛质疑。

大多地方网约车细则违反行政许可设定规定

《报告》分析指出，依照《行政许可法》规定，其他规范性文件无权设定任何种类的许可。在19个地方网约车规定中，只有上海和重庆以省级政府规章的形式出台实施办法符合《行政许可法》的规定，广州市以地方政府规章形式出台实施办法和其他设区的市以规范性文件的形式出台实施办法都违反了《行政许可法》有关设定行政许可的规定。

此外，依据《行政许可法》第15条第2款规定，“设定行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”因此，北京等地方对车辆和驾驶员户籍的限制违反了《行政许可法》所规定的市场公平与开放的原则。

而许多地方规定网约车的档次必须高于出租车或者价格必须高于出租车1.2倍甚至1.5倍的要求，明显违反了《行政许可法》第5条规定的设定行政许可应当遵循公平的原则。滴滴出行软件设置有快车和专车两个档次。快车的车况条件较专车而言要差一些，但是更为经济实惠，价格要远低于普通出租车，是大多数百姓出行选择的车型。多个地方规定网约车的档次或者价格必须高于出租车，必然会导致在市场中的份额大幅度减少。这一目标有违市场自主和公平原则。“监管的方式和强度也只能限于安全运营和损害救济，不能基于论理抽象和空洞的担忧，甚至为了某一个行业的利益，去实施变相阻碍网约车市场发育的总量控制政策。”

实现对网约车共享经济的善治

《报告》分析指出，对共享经济进行法律规制，首先要端正规制的目的。许多国家提出对共享经济进行法律规制，都是为了防止网上酒店(如Airbnb)、网约车(如Uber、滴滴出行)等提供不规范服务和侵犯消费者权益等行为，而不简单是因为其没有遵守许可等法律制度的规定。

对共享经济进行法律规制，应当重点在事中和事后与网约车平台公司开展合作，充分运用大数据收集和分析车辆行驶和乘客评价信息，实现对网约车安全和服务的全方位监管。互联网经济和大数据时代的到来，为由政府单方规制向多方合作规制模式转变，以及实现国家治理能力现代化提供了前所未有的机遇。在对网约车的事中和事后监管中，网约车平台公司可以充分运用大数据收集和分析车辆行驶和乘客评价的有关信息，从而对车辆的安全性能、司机的驾驶能力、司机的服务质量等进行判断，实现对网约车安全和服务的全方位监管，从而实现对共享经济的善治。