水环境治理PPP项目将加快落地

□本报记者 欧阳春香

财政部PPP中心最新数据显示，截至2016年底，全国入库PPP项目共计11260个，投资额13.5万亿元。其中，环保类项目2334个，占全部入库项目总数的20.7%。多位专家指出，随着“水十条”部分指标考核临近，2017年水环境治理投资将达到峰值，水环境PPP万亿市场空间将释放。在此背景下，上市公司相关PPP项目将加快落地。

市场规模逾万亿元

国祯环保、启迪桑德、蒙草生态等多家公司近期发布PPP项目中标公告。其中，国祯环保表示，以公司为牵头人的联合体，成为宿州市循环经济示范园污水处理工程PPP项目第一中标候选人，项目总投资约2.16亿元。

环保部环境规划院副院长吴舜泽表示，在环保类PPP项目中，涉水项目包括污水处理、水利、供排水、水环境综合治理、海绵城市、地下综合管廊等占比高，超过80%。

北大环境学院E20联合研究院院长助理肖琼表示，“水十条”充分的明确了水环境治理2017年-2020年阶段的发展目标，激发了以黑臭水体治理为核心的污水处理市场。而近期“河长制”的实施，则一定程度上推进相关项目尽快落地。

住建部黑臭水体整治信息平台数据显示，目前全国224个地级及以上城市共排查确认黑臭水体2082个。其中，34.9%已完成整治，28.4%正在整治，22.8%正在开展项目前期相关工作。

根据“水十条”的要求，2017年底前直辖市、省会城市、计划单列市建成区要基本消除黑臭水体。“2017年考核的36个重点城市，当前的治理完成率是44%。2017年黑臭水体整治任务艰巨。”肖琼认为，在切实的需求下，近期释放的黑臭水体治理市场空间预计超过两万亿元，且在2017年左右达到峰值。2017年水环境PPP市场释放空间将达到万亿元。其中，一半以上的市场在污水处理厂的提标改造，另一半在水质改善市场。

PPP模式将从两个方面改变环保产业。首先是项目的体量。“在传统市政单体项目时代，项目体量达到10亿元算是很大的项目。在PPP时代，单体项目超过10亿元很常见，百亿元级的项目也开始落地。”肖琼说。

其次是改变环保产业格局，产业集中度将明显提升。吴舜泽认为，由于PPP模式整体规模较大，且需要环保投融资的介入，传统环保公司业务很难全面覆盖。在此背景下，上市公司加快整合兼并资源成为环保市场的趋势。上市公司通过延伸业务链条，拓展业务范围，构建环保大平台，以承接更为复杂的PPP项目。

目前参与水环境PPP项目的公司主要有三类。第一大类是传统的水务集团，包括全国型、区域型的企业，北控水务、首创股份、北排集团是其中的核心；第二类是以央企的建筑类公司为核心。如葛洲坝专门成立了水务运营公司，中国电建、中国中冶等屡屡斩获水环境综合整治大单；第三大类是以东方园林为代表的园林生态公司，及跨行业进入的地产集团。东方园林目前已有PPP订单近40个，总金额超过800亿元。

招商基金经理王景表示，持续看好“PPP+环保”模式。目前环境问题突出，而PPP模式是推进环保项目很好的选择。“在这种模式下，资源将向优势企业集中，龙头企业将获取更多订单。”随着环保PPP项加快落地，相关公司的业绩将得到提升。

PPP模式仍需完善

专家认为，从目前情况看，PPP制度还需完善，投融资体制改革仍不到位，项目参与方信用履约机制有待健全，专业咨询服务能力还需加强。

财政部副部长刘伟日前在博鳌论坛上表示，PPP如果运用好了可以减轻财政短期内的压力。但如果处理不好，比如政府出现信誉问题，或者对总量管控不好，PPP可能增加政府债务。

中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟认为，PPP领域目前存在一些突出问题应该明确。首先，PPP引进社会资本究竟是股权投资，还是明股实债。在PPP模式下，未来使用者付费的收费机制等问题，使得对PPP未来二三十年的长期现金流量的预期困难，可能导致PPP从股权投资演变成一种必须给出合理回报水平、且在一定时期内地方政府必须接手的投资模式。从目前实际操作的情况看，不少PPP项目演变成各种名目下的明股实债。

其次，PPP项目是进行长期投资，还是各种类型的短期融资行为。目前PPP主要的参与主体是施工企业和各类基金投资者。但施工企业倾向于短期施工承包利润，不少基金投资者则追求短期财务回报。部分PPP项目演变成各种类型的短期融资创新方式。

此外，有些地方将不适合采用PPP模式的项目包装成PPP项目，这些项目成为申请财政资金补助的工具。

全国工商联环境商会指出，有的PPP项目工程重建轻运，部分建筑类企业中标环保项目后，在工程建设阶段获得高额利润，挤压了环境设施后期运营的合理必要成本。导致环保设施运营类项目及企业回报率下降，项目能否实现预期的环境功能存在较大风险。

“现有的PPP模式将注意力引导到如何参与融资及承揽施工任务方面，对专业运营关注不够。很多PPP项目未来几年将面临专业化运营问题，违约事件可能不断出现。”李开孟说。

全国工商联环境商会表示，地方政府融资及偿债能力差异较大。PPP项目普遍在10-30年，项目运营期内可能面临地方政府支付不及时等问题，对项目稳定持续运营有重要影响。比如，有的地方的水利工程项目，在企业施工建设进行到四分之一阶段时，地方政府方中断合作，欲改换其他公司承建。这将影响社会资本参与的积极性。

肖琼在调研中发现，由于费用拖欠的问题，使部分环保企业的生存出现问题。“回款困难，可能成为压垮一批中小企业的稻草”。

提升规范化操作水平

对于PPP推进过程中存在的问题，清华大学PPP研究中心王天义认为，首先应该加强顶层制度设计，在国家层面直接操作一些大型PPP项目。

王天义建议，制定法规、政策、规范文本等，指导全国的PPP实践。通过少量大型的综合性、跨地区PPP项目，交由中央PPP机构直接操作。这样既可以积累实战经验，同时有利于提升PPP相关政策法规的制定水平。

值得注意的是，PPP相关立法已被列入国务院2017年立法计划的“急需项目”。光大证券分析师认为，通过立法将规范目前PPP操作流程中的规则冲突，解决权责不明等方面的问题，推动行业健康发展。

李开孟表示，下一步，有关部门将从多个方面规范引导PPP发展，包括推动中小城市PPP创新试点、推动PPP资产证券化、鼓励民营企业参与PPP项目投资等。

目前，发改委和住建部正积极推动40多个中小城镇的PPP城市试点。为提升这些城市的PPP项目的规范化操作水平，发改委今年可能安排7亿元用于PPP项目的前期费用。

“PPP资产证券化目前热度高，市政项目尤其是水务方面的项目，无论是投资规模还是运作经验都适合资产证券化。可以通过PPP资产证券化倒逼PPP模式的规范化运作。”李开孟表示。

全国工商联环境商会则建议，完善环境服务价格调整机制，加强地方财政承受能力评价，对社会资本的权益保障做出制度设计，确保PPP项目支出列入年度预算，发挥价格杠杆的激励作用。

此外，推动建立环保PPP项目产业基金。鼓励利用社保、险资、国有大型银行等低成本的政策性资金组建专项产业基金，通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等多种金融渠道保障融资需求。