全面营改增后，减税降费还有哪些空间可挖？

作者 李青(中国人民大学公共财政与公共政策研究所副所长)吴珊(中国人民大学公共管理学院博士研究生)

在今年3月5日召开的第十二届全国人民代表大会第五次会议上，李克强总理代表国务院作《政府工作报告》，其中指出，2016年全面推开营改增试点，全年降低企业税负5700多亿元，所有行业实现税负只减不增。

自去年年底以来，关于企业税负的讨论不绝于耳。那么，从国际上来看，中国的企业税费负担到底重不重？全面“营改增”之后，进一步减税降费的着力点应聚焦于哪些方面？目前减税降费又会面临怎样的挑战？

国际比较：中国企业的宏观税负不高，但“费负”仍高

对企业税负的考察应该包括三部分，第一部分是企业税收负担，考察的是企业承担的各类税收的负担。在中国主要涉及到增值税、消费税、营业税，企业所得税以及一些财产行为类税种等；第二部分是企业费负，考察企业承担的政府性收费方面的负担，在中国涉及到行政事业性收费和具有“准间接税 ”性质的政府性基金；第三部分是企业社保负担，即企业缴纳的社会保险费。

根据经济发展程度和税制结构类型，可以区分为新兴与发展中经济体、以间接税为主的发达经济体和以直接税为主的发达经济体三类国家。其中两类国家在经济水平或税制结构两方面中，有一方面与中国相似，相互之间具有较强的可比性，以下主要将中国与这两类国家进行宏观税负的比较。

用企业缴纳的各类税收占GDP的比重这一指标来衡量宏观企业税负，采用2010-2014年IMF政府财政统计(Government Finance Statistics，GFS)数据计算后发现：2010－2014年，中国与其他新兴与发展中经济体的宏观企业税负持平，5年的平均值为14.6%，这一数据比以间接税为主的发达经济体低了1.6%。可见，中国企业的宏观税收负担在国际上并不算高。

不过，从国际上来看，中国企业在政府收费等方面的宏观负担是明显偏重的。用企业缴纳的各种政府性收费占GDP的比重来衡量发现，2010－2014年，中国企业宏观费负的平均比重高达8.9%，其他国家的平均值低于1%，最高的也仅为3.9%。不过，近几年中国降费成效是比较显著的。自2013年以来，中国的涉企收费和政府性基金占GDP的比重已经从9.35%下降到了2015年的6.11%。

宏观的企业社保负担方面，中国处于中间水平。用企业缴纳的社保费占GDP的比重衡量发现，2010－2014年平均占GDP的3%。以间接税为主的发达经济体则相对较高，平均值达到5.7%。新兴与发展中经济体的平均水平更低，只有1.1%。因此，从宏观上来看，中国企业的社保负担在国际上并不算高，但这却与社保费率过高的社会共识相矛盾，这一矛盾说明中国企业的实际社保缴费率偏低，少缴、漏缴的现象较为严重，不容忽视。

顺应国内外变化趋势：减税与降费并举

近期，英国拟下调企业所得税率，美国总统特朗普就任后也有意实施一系列减税措施，由此可能带动全球掀起一股新的减税风暴。中国也提出“多措并举降成本”，意在通过降低实体经济企业成本，提高企业盈利能力，从而更好地创造有效供给。

今年的《政府工作报告》提出要进一步简化增值税税率结构，由四档税率简并至三档，同时扩大小微企业享受减半征收所得税优惠的范围并提高科技型中小企业研发费用加计扣除比例，力争全年再减少企业税负3500亿元左右。可以预见，尽管近年来中国企业税费负担已趋于下降，但在在未来较长时期内，减税仍然是主基调。不过，笔者以为，未来应进一步增强减税政策的针对性，实行精准调控，以切实降低实体企业的税负，服务于创造有效供给。

中国的企业费负在国际上处于高位，这从侧面反映出中国政府收入结构中税收收入所占的比重偏低，这不利于现代财政制度的构建。笔者以为，下一步，中国应持续实施普遍性降费。

今年的《政府工作报告》也对降低企业收费下达了“硬任务”，要求2017年再减少涉企收费约2000亿元，明确提出取消或停征中央涉企行政事业性收费35项，收费项目再减少一半以上，保留的项目要尽可能降低收费标准。各地也要削减涉企行政事业性收费。同时减少政府定价的涉企经营性收费，清理取消行政审批中介服务违规收费，推动降低金融、铁路货运等领域涉企经营性收费。

在政府性基金方面，《政府工作报告》提出应全面清理规范政府性基金，取消城市公用事业附加等基金，授权地方政府自主减免部分基金。可见，针对涉企收费和政府性基金，下一步还有大量的工作需要推进。当然，《政府工作报告》也针对企业社保负担提出继续适当降低“五险一金”有关缴费比例。除了降低企业社保缴费比例，笔者认为还应加强对社保费的征收管理，切实提高社保的实际缴费率。

地方财政的“软着陆”：有赖于财税体制改革的深化

应引起高度重视的是，减税降费实际上主要动了地方政府的税收“奶酪”。“营改增”已经使地方政府失去了营业税这一主体税种，而涉企收费和政府性基金等非税收入又是地方政府的重要收入来源，进一步的减税降费将使地方政府面临前所未有的财政压力。因此，要确保地方财政的“软着陆”，避免地方公共产品和服务的供给因减税降费受到负面影响，这就迫切需要深化财税体制领域的改革。

笔者认为，必须进一步完善央地的事权与支出责任的划分、政府间的税收分享制度和转移支付制度，并尽快推进直接税的改革，如个人所得税转向分类综合模式，完成房地产税立法。只有这样，才能充分发挥中央和地方两个积极性，实现地方财政的可持续性。(中新经纬APP)

【专家简介】李青，中国人民大学公共管理学院副教授，公共财政与公共政策研究所副所长。研究方向：税收理论与政策，政府间财政关系，地方财政管理。