许光建谈盐改：改的不仅是价格，更要改变观念

作者 许光建(中国人民大学公共管理学院常务副院长、教授)孙伟 (中国人民大学公共管理学院博士研究生)

广受社会关注的盐业体制改革已实施两个多月了，实行之后，各地盐业市场有了不少新变化。据媒体报道，实行盐改后，市场上盐的品种更加丰富了，部分地区的盐价也有所下降，但在落实过程中也出现了一些问题。此次盐改最大的亮点就是允许食盐生产企业进入市场销售经营领域，并且放开此前的跨区域限制，即可以跨省卖盐。但是却有河南、安徽、江苏、陕西、山西等多个省份查扣外省食盐生产企业运到本省的食盐。

盐改过渡期实施细则有待细化

需要看到的是，改革实施两个多月以来出现了许多始料未及的问题，其中尤以食盐跨省被扣为甚。对于此类事件，生产企业指责当地盐务管理部门继续奉行地方保护主义，担心外人动了自己的奶酪，不愿真正贯彻国务院改革方案。相关地方盐务局也据理力争，认为外地企业的经营行为与《盐业体制改革方案》不符。笔者跟踪整理媒体的报道发现，还没有有关主管部门对此做出过权威表态。作为一项涉及民生的改革，盐改亟需尽快通过制度化的形式，细化《盐业体制改革方案》，克服原有体制遗留下来的政企不分、地域垄断等深层次矛盾。

坦率地讲，在当前的改革中，受冲击最大的就是各地盐业主管部门和盐业公司。事实上，在不少地区，二者都是一套人马、两块牌子。在原有体制下，它们可以坐享垄断利润，而改革必定带来利益的阵痛，开放的市场将使得原先依托行政庇护下旱涝保收的情况不复存在。以盐改后跨区域食盐被扣事件为例，不可否认，这里固然有食盐企业借机抢占市场的违规行为，但更多的恐怕还是盐业主管部门的地方保护主义作祟。因此，盐改的顺利推进需要各方统一思想、着眼大局，不能还局限在旧有观念中，不能因为自身利益的损失而去人为地设置障碍，要认清并接受市场化的改革方向。

《盐业体制改革方案》提出，要设置过渡期分步实施改革，提出现有食盐定点生产企业许可证和食盐批发企业许可证不再重新核发，有效期延至2018年12月31日。由此，可以把2017年-2018年这两年的时间视为盐改的过渡期。笔者认为，有关行业主管部门以及地方各级政府授权的盐业主管机构，应在充分了解行业情况的基础上，尽快出台针对焦点问题的过渡期实施细则，以保障改革平稳进行。比如，食盐批发企业跨省与跨市经营的认定标准、食盐批发企业跨区域销售如何才算合规，食盐电子商务的具体实现方式，外地食盐安全检验证明是否适用于本地等。

改革的潜力和红利还很大

笔者认为，政企不分是阻碍盐业市场发展的重要因素。因此，在盐改中，要对各级盐业公司赋予市场主体的定位，剥离其原先掌握的行政权力。同时，为保障食盐安全，政府还要切实履行起监管的责任，要建立起与当前市场相适应的监管体制。各地应积极探索由现有的工商、质检、食药或卫生部门整合原有的食盐监管力量，对食盐流通秩序和质量做好实时监管工作，确保市场健康发展。

另外，随着技术的进步，食盐监管也要与时俱进，运用技术创新来解决原先需耗费大量人力财力才能解决的问题。比如，《盐业体制改革方案》提出，加快建设食盐电子追溯体系，实现食盐来源可追溯、流向可查询、风险可防范、责任可追究。所以，政府应尽快推动食盐电子追溯体系在全国范围建立起来，从而让假冒伪劣食盐无法出现在市场上。

长期以来，由于过多地依靠行政垄断和计划分配，盐业企业的市场活力明显不足，而且呈现出“小乱散多”的局面，缺乏具有核心竞争力的企业集团。

供给侧结构性改革提出的五大任务，即“三去一降一补”，有的问题在食盐行业中也普遍存在。比如去产能问题，据统计，我国食盐年度需求量平均为1000万吨左右，但食盐定点企业产量就已超过4000万吨，是需求量的4倍多。又比如降成本问题，食盐企业的生产指标由上级盐业主管部门分配，销售则是地域垄断，所以企业缺乏对市场的敏感度，控制成本的动力明显不足。举一个例子，虽然诸多媒体都披露了盐业暴利的事实，但是食盐产量约占全国30%的巨无霸——中国盐业总公司，在2013年-2015年竟连续三年亏损。其中2015年销售收入212.5亿元，亏损27亿元。

再比如补短板问题，随着我国经济的持续增长，居民对中高端盐的需求显著增加。但由于生产指标由上级分配，企业缺乏足够动力去改进生产工艺和创新产品种类，甚至停留在“复制古董”的阶段，导致市场上的食盐品种不足，与发达国家差距相当明显，这说明改革的潜力和红利还很大，亟待激活。

因此，为实现盐业资源的有效配置，做优做强我国的食盐产业，必须加快食盐企业改革。要打破地区桎梏，鼓励食盐生产、批发企业兼并重组，引入更多社会资本，培育大型企业集团。(中新经纬APP)

【专家简介】许光建，中国人民大学公共管理学院常务副院长、教授、博士生导师，兼MPA教育中心主任。