四川省广安市用PPP模式治理全域水环境纪实
《中国经济周刊》 记者 张璐晶｜四川成都、广安报道
(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第8期)
“曾经清澈见底，捧起来就可以喝的水回来了。”四川省广安市崇望乡村民龚梦兰告诉记者。
广安市是邓小平同志的家乡，位于四川省东北部，距离重庆一小时车程、距离成都两小时车程。近年来经济社会发展迅速，但随之而来的水资源问题成为政府的老大难问题。2014年，广安市委市政府在四川省率先全域利用PPP模式实施“洁净水”行动，3年来，区域水环境治理效果明显。
党的十八大以来，习近平总书记对生态文明建设提出了一系列新思想、新观点、新论断。这些重要论述为实现中华民族永续发展和中华民族伟大复兴的中国梦规划了蓝图，习近平总书记指出，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”
保护生态环境关系人民的根本利益和民族发展的长远利益。习近平总书记指出，环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。
2016年1月，习近平总书记在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上指出，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。
作为长江上游重要生态屏障和生态敏感保护区的广安，“绿水青山就是金山银山”的理念在这里得到了充分的体现和实践。“十二五”期间，广安全市生产总值、全社会固定资产投资、社会消费品零售总额、地方财政一般预算收入和支出均保持两位数增长。2015年广安市地区生产总值、固定资产投资双双突破千亿，2016年广安市主要经济指标增速继续保持快于全国、全省的态势，一般公共预算收入64.2亿元，增长17.8%，居四川省第二位，发展质量和效益明显提升。
中国水环境集团“全地下式”广安第二污水厂。《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄
四川省省长尹力告诉《中国经济周刊》，四川是长江、黄河的重要水源涵养地，生态修复和环境保护工作至关重要。经济社会发展内涵很丰富，单纯经济增长不完全等同于发展，只有让人民群众能够体会到和享受到的发展，才是真正的发展。
“四川省牢固树立绿水青山就是金山银山的发展理念，把绿色发展融入经济社会建设的各方面和全过程。”尹力说，“下一步，我们将全力打好污染防治‘三大战役’，启动实施城镇污水处理和城乡垃圾处理基础设施建设三年推进方案，争取今年再集中开工一批环境污染防治重大项目。”
2月14日到2月17日，《中国经济周刊》记者随财政部PPP中心前往广安市调研财政部第二批示范项目广安市“洁净水”行动综合治理PPP项目落地实施情况。
什么是区域性、跨流域的水环境综合治理？PPP模式如何让政府实现“少花钱、多办事”的目标？
广安市“洁净水” PPP项目背景
取缔网箱养鱼，开展“洁净水”行动
广安市面积约6344平方公里，人口470万，素有“川东门户”之称，境内嘉陵江、渠江连接长江“黄金水道”，全域是长江上游重要的生态屏障和生态敏感保护区。
曾几何时，为了让农民增收，网箱养鱼成为当地居民谋生的主要手段。但一度无序发展使得当地的水资源遭到了重创。
以当地最大的备用水源全民水库为例，从1998年开始，库区群众争相养鱼，问题也随之而来，只能承载250个网箱的全民水库，最多时有9788个养鱼网箱，加上施以化肥进行肥水养鱼，造成水质严重污染，危及上百万群众饮水安全。
2008年前后，水库水体变得浑浊不堪，水面翻泡，臭气熏天，大量的鱼死亡，回忆起当年，广安区浓溪镇全民村村民冯乔育对全民水库水质变化深有感触。
实际上由于网箱养鱼的盲目发展，一旦来水减少，沉入库底的大量有机饲料和鱼粪在缺氧环境下发酵，会产生大量有毒有害气体，给鱼造成致命伤害，更为要紧的是全民水库水质受到有机物与富营养化的双重污染，给广安百万群众饮水带来安全隐患。
2008年，时任广安市市长、现广安市委书记侯晓春亲自挂帅，组织30多个工作组进村入户、走访座谈，宣传网箱取缔政策，同时实施产业转移扶持发展工程，让老百姓拆除网箱后不影响收入。
回忆起当年的“战役”，广安市委书记侯晓春告诉《中国经济周刊》，要为子孙后代留下绿水青山，核心是治水。因为水资源不合格，2008年广安市适龄青年征兵的合格率都未达标，党委的压力很大，痛下决心要采取多种措施取缔网箱养鱼。
“我的理解是绿水青山已经成为发展的稀缺资源和比较优势，可以把生态环境转换为生态经济的优势，那么绿水青山就变成了金山银山。”侯晓春说。
广安市“洁净水” PPP项目投资
投资29.51亿，辐射1市2区3县108个乡镇
面对已经严重污染的河道，“缺钱、缺人、缺技术、缺管理”成为摆在政府面前的难题。
广安市在1998年撤区设市，较四川省内其他市州而言，属于很年轻的市州，虽然近年来发展速度很快，但是经济总量依然偏小，财政底子比较薄，全区域水环境综合治理覆盖面广、任务繁重，本级财政负担较重。而原来的非专业化公司难以提出系统性的科学治理方案，他们提出的方案着重于开发和景观工程建设。
2014年，广安市委、市政府在考察了浙江“五水共治”、贵阳南明河PPP模式治水后确定了在全域开展“洁净水”行动的计划。
广安市委书记侯晓春表示，广安市作为经济欠发达地区，浙江省主要由政府财政投入的模式难以在广安复制和推广。正在为治水资金发愁之际，贵阳南明河PPP模式治水的报道，极大地开阔了他的思路，通过实地调研，2014年广安市因地制宜地制定了“洁净水”区域水环境PPP项目，并通过公开招标的方式引进了中国水环境集团。
该项目将广安市全区域内(1市2区3县108个乡镇)饮用水源地保护、污水处理及资源化综合利用、小平故居洗砚池、西溪河等两条母亲河水环境治理、区域乡镇污水治理等统一打包实施，建设国内目前唯一区域性、跨流域的水环境综合治理项目。
中国水环境集团对整个项目进行了整体规划，计划投资29.51亿元：包括建设城市污水处理厂8座，建设、改造乡镇污水处理厂(站)项目104座以及王家河闸坝、西溪河流域治理、小平故居水环境治理等。
中国水环境集团董事长侯锋告诉《中国经济周刊》，水环境治理是一个综合性的系统性工程，“问题在水里，根源在岸上”。
“全国需要治理的河道流域很多，集团选择项目有三个标准。一是确实是当地老百姓民生所急需。二是当地政府真抓实干。三是公司在技术、资金和管理上够能为政府提供优质、长期稳定、物有所值的环境服务，有合理回报。”侯锋说。
广安市“洁净水” PPP项目亮点
全国首例区域性、跨流域水环境综合治理PPP项目，在区域范围内解决“多龙治水”问题
在实地采访中，记者了解到广安市“洁净水”行动综合治理PPP项目是目前国内唯一区域性、跨流域水环境综合治理项目。
财政部PPP中心、四川省财政厅与广安市委、市政府、中国水环境集团座谈并调研财政部第二批PPP示范项目广安市“洁净水”行动综合治理。《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄
财政部PPP中心、四川省财政厅与广安市委、市政府、中国水环境集团座谈并调研财政部第二批PPP示范项目广安市“洁净水”行动综合治理。《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄
财政部PPP中心、四川省财政厅与广安市委、市政府、中国水环境集团座谈并调研财政部第二批PPP示范项目广安市“洁净水”行动综合治理。《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄
p33-4 财政部PPP中心、四川省财政厅与广安市委、市政府、中国水环境集团座谈并调研财政部第二批PPP示范项目广安市“洁净水”行动综合治理。《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄
广安境内的所有水系最终汇入渠江和嘉陵江，并在重庆合川区汇入长江，是下游重庆市的重要水源保护地，属于“水十条”与国家重点流域考核单元。
广安“洁净水”PPP项目最大的特色是以区域全流域“打包”的模式，综合解决全区域水环境问题。所涉及的子项，覆盖广安城区、1个县级市、2个国家级开发园区、3个县、108个乡镇的水环境问题。
重资产特许经营项目、农村乡镇污水处理项目、河/湖/库水体治理项目“肥瘦搭配”的综合打包模式，既能提高项目对社会资本方的综合吸引力，又能一次性解决政府手中的老大难问题；既提高了社会资本方的投资效率与政府投入的效率，也有助于社会资本方站在全区域的角度对项目进行整体优化，促进技术的进步与管理模式的提升。
水环境治理是一项系统工程，资金需求量大，作为实施主体的县乡两级财政都面临较大的支出压力，因此PPP模式是解决资金问题的有效渠道。
目前各地普遍存在着管理体制上“多头治水”的格局，比如由城管局负责行政执法工作，环保局负责排放监管工作，水利局负责外围防汛工作，住建局负责排水管理，严重影响实际效果。在广安项目中，为了打破“条块分割、多头治水”的传统治理模式，广安市委市政府成立了“洁净水”行动PPP项目领导小组，由市委书记、市长任组长，各区县书记、县长及相关职能部门负责人为成员，领导小组下设“洁净水”行动办公室，由市区县、财政、住建、水务、环保等部门组成，简化办事程序，极大地提高了工作效率和服务水平。
广安市委书记侯晓春表示，广安的PPP探索可以总结的经验包括，一是PPP解决了缺钱的问题。二是通过PPP模式从全国找来“专业的人干专业的事”，解决了技术问题。三是PPP不是简单的搞工程，而是要重视事后数十年的合作运营。
2016年10月，财政部下发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(下称《通知》)。
《通知》要求，要大力践行公共服务领域供给侧结构性改革，进一步加大PPP模式推广应用力度，探索开展污水和垃圾两个行业“强制”试点。对其他中央财政给予支持的公共服务领域，有现金流、具备运营条件的项目，强制实行PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，PPP改革要不断推向深入。
财政部PPP中心主任焦小平在调研完广安项目后表示，广安市利用PPP模式全域治理水环境的案例，充分印证了总书记说的绿水青山就是金山银山的新发展理念。
“水环境问题不是局部问题，需要全域系统综合治理，要通过体制机制创新，整合各种专项资金，发挥财政资金撬动作用，调动政府、市场、社会三方力量，从根子上解决长期不能解决的顽症。作为财政部第二批示范项目的广安水环境综合治理案例值得推广。”焦小平说。
广安市委副书记、市长罗增斌告诉《中国经济周刊》，经过两年多的实践，截至目前，广安市已有44个项目纳入省PPP项目库，总投资额达450亿元，涉及污水处理、流域治理、城市道路、医疗卫生等多个领域，其中在建项目8个，投资总额100亿元。
“广安在运用PPP模式的时候，注重‘实’，在具体操作中，由财政部门会同行业主管部门，重点开展物有所值评价和财政承受能力论证，合理识别评定政府支出责任，每年度PPP项目预算安排支出控制在政府可承受区间，避免了政府增加新的债务。”罗增斌说。
2016年10月，在世界银行年会期间，广安市“洁净水”行动综合治理作为国内唯一区域性、跨流域的水环境治理类PPP项目向国际推介，受到国际专家好评。
出席会议的财政部副部长、财政部PPP工作领导小组组长史耀斌表示，中国推进PPP改革起点高、重创新、强基础。一方面充分借鉴PPP市场成熟国家的经验和良好实践，一方面重视示范项目引导战略，鼓励绿色低碳和社会类PPP项目，建立全国PPP综合信息平台，推进信息公开。
PPP模式节省投资，广安项目节省6.5亿投资，工期提前12个月
为什么PPP模式可以节省投资？
一位长期从事工程建筑领域工作的业内人士告诉《中国经济周刊》，传统项目中，工程超过10%的预算是比较普遍的现象，这其中有体制机制问题。
一般来讲，设计单位会把造价往高做，因为设计单位是按照造价的1%到2%收取固定比例的设计费用，只要符合国家规定的安全等方面的强制规定，一般没有优化造价或者做很多前期调研的动力。业内的一句行话是这前期1%的费用其实关系到后期99%的资金，但是目前国内普遍的状况是对于前期的投入太少，做得太粗放。
某省一份关于投资超预算的审计报告中指出，在工程建设项目审计中，审计人员发现，所审项目中60%以上普遍存在超概算、超预算、超计划投资现象，有的项目超计划甚至达100%以上。原因多种多样，包括项目决策草率，急于上马；设计单位未进行实地调查，造成设计图纸出现结构误差，不得不进行工程变更；资金到位差、工期延长；又或是施工单位低价中标，再在具体施工时想尽一切办法变更项目，提高造价。
财政部PPP中心主任焦小平表示，PPP模式是社会资本方先投入，政府拿到服务后再埋单的绩效付费机制，决定了社会资本必须把设计、建造、运营、维护和使用统筹考虑，并不断地进行技术、管理创新，这样他们才有可能在竞争中胜出，从长达10~30年的专业高效运营中获利。
“PPP模式是一种公共服务供应链集成管理方法，从机制上解决了传统供给模式中‘铁路警察各管一段’的分割分治局面，促进了政府从重投资、重建设到重运营、重服务的转变。”焦小平说，“PPP改革主要是供给侧结构性改革，需求拉动是辅助性的。”
“PPP鼓励创新和多方案比价，服务价格性能比是最重要的标的，政府可以根据自己的承受能力选择不同的公共服务解决方案。就好比在餐馆点餐，菜和肉的价格不一样。这种竞争采购方式不仅要解决供给短缺问题，而且还要满足老百姓的多样化需求。”焦小平说。
以广安项目为例，PPP项目中标后，社会资本方中国水环境集团组织技术力量经过6个月的现场调研，充分发挥技术优势，与广安市“洁净水”行动领导小组及市PPP办公室，通过规划优化、工艺路线优化、选址优化、施工措施优化等系列措施，节省投资6.5亿，施工计划比传统工期提前12个月。
四川省财政厅厅长王一宏告诉《中国经济周刊》，四川推动PPP项目一直注重“高标准、规范化、多领域”的落地实施，即坚持区域影响度大、社会资本占比较高，现金流持续稳定、使用者付费优先，收费定价机制合理、费价调整机制灵活，政府支出责任明确、项目风险分担合理“四大标准”。
2015年9月，四川省政府发布的《四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》中明确表示，政府支出责任明晰化。政府由投资补助向资本投入转变、由直接投资“补建设”向间接投入“补运营”转变；通过严格的物有所值评价和财政承受能力论证，科学测算项目建设成本、运营成本和利润水平，按照使用者付费、政府补助和政府付费等不同付费模式，严格划分政府支出边界，政府不承担兜底支出责任。
四川省财政厅副厅长陈书平表示，四川省积极研究全省项目库管理办法，设立PPP综合补助资金，印发PPP综合补助资金管理办法，2016年首次下达综合补助资金1亿元，全部用于PPP项目的运营补贴、配套投入、股权投资、风险承担等方面的支出。
避免建成之日就是改造之日，社会资本自发提升服务标准
PPP模式要求的政府和社会资本的风险分担意识，使得在今后面临10~30年绩效考核的社会资本有动力且必须提升服务质量。
以广安项目为例，社会资本方中国水环境集团在国家更高的环保标准还未出台前就自发提高了出水的水质要求，避免了“建成之日就是改造之日”的现象。
谈起当初为何自发提高标准，中国水环境集团董事长侯锋告诉《中国经济周刊》，企业的预见性，其实质是来源于对区域流域水环境承载力多年经验的积累，简单说，不是为了达到某一项标准去建设，而是为了能从生态环境容量长期可持续发展的角度做出了合理规划。
2015年广安市最大污水处理厂——广安第二污水处理厂动工，社会资本完全可以执行四川省当时要求的《城镇污水处理厂污染物排放标准(GB18918-2002)》一级A排放标准(仍相当于地表水水质标准的劣Ⅴ类)，但通过前期历时6个月的科学调研、现场中试和专家论证，认为执行这个标准不足以满足受纳水体渠江的环境容量与生态功能要求，于是自发地提高了出水标准。2016年12月22日，四川省环保厅公布《四川省岷江、沱江流域水污染物排放标准》，要求省内重要流域污水处理厂出水标准需由一级A提升至地表水Ⅳ类标准，而此时的广安第二污水处理厂已按该标准建成投入运营，该PPP项目对区域环境容量的把握以及对污水处理厂建设标准的预见性，得到了省政府和专家的肯定。
中国水环境集团运用其积累沉淀15年的SWIFT(Sustainable Water Intelligent puriFication Technology)污水生物处理技术，与自有知识产权的第五代下沉式再生水系统技术，设计、建设、运营的广安第二污水处理厂，不仅出水标准高，建设工期短，同时很好地解决了邻避问题，成为环境友好、土地集约、资源利用的城市生态“正资产”。该厂为下沉式再生水厂，在未使用膜技术(MBR)情况下仍稳定达到地表水Ⅳ类的严苛要求，吨水造价仅5000元左右，仅用一年多时间建成投产。质量高、投资省、速度快，充分体现了PPP“物有所值”的精神。
“企业自身提标，一方面是因为对技术的要求，另一方面也是因为PPP模式，每年政府的绩效考核都让企业有约束力和动力去提供长期优质的服务。”侯锋说。
“PPP改革是国家治理方式的转变，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府要有所为、有所不为；PPP模式打破了垄断，鼓励多种市场主体公平竞争，以结果和效率为导向，鼓励项目全生命周期系统管理。”焦小平说，“打个比喻，传统公共服务提供模式是政府先埋单后吃饭，现在是先吃饭后付费。”
助力扶贫攻坚，“中心厂”辐射“卫星厂”
在新农村建设中让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，但还有一个条件就是“留得住人”。四川省贫困人口多，地区发展极不平衡，环境好了之后，如何通过产业助力扶贫攻坚也一直是四川省委省政府攻坚的课题。
四川省省长尹力表示，四川是全国6个扶贫任务最重的省份之一，贫困量大面宽程度深，特别是藏区彝区，极端贫困现象突出，脱贫攻坚更具特殊性和艰巨性，改善民生任务十分繁重。
广安项目建设过程中带来了数千人的就业岗位，建成后，解决贫困人员就业岗位数百个。
本科毕业的“90后”赖新星是中国水环境集团广安分公司负责丰河污水厂及周边村级污水站运行的员工，他的工作是负责县城“中心厂”的同时定期巡检、采样监测乡镇“卫星厂”。通过这样的管理模式，不仅解决了村级污水站留不住人的困境，对于企业本身也实现了自动化、智能化的一体化乡镇污水处理系统。
可以说，因为PPP绩效考核付费的倒逼机制，让企业最大限度地提供优质、稳定的技术服务成为必然，从而使社会资本方在技术与管理方面推动双重创新。
2016年，中国水环境集团还捐资300万元支持广安精准扶贫等工作。
《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄
全国人大代表、四川省广安市委书记侯晓春：
绿水青山就是金山银山在广安得到了充分实践
《中国经济周刊》 记者 张璐晶｜四川广安报道
作为小平故里，广安市于2014年在全省率先实施了全域的“洁净水”行动。广安市委书记侯晓春向记者详解广安如何践行总书记绿色发展理念。
《中国经济周刊》：广安如何利用PPP模式实施“洁净水”计划？
侯晓春：四川省委书记王东明指出，“四川要加强生态文明建设，到2020年全面建成长江上游生态屏障。”“要坚定走生态优先、绿色发展之路，为子孙后代留下绿水青山、蓝天净土。”习近平总书记指出“绿水青山就是金山银山”。我们理解，水是生命之源，在水污染呈高发态势、生态环境不堪重负的背景下，绿水青山已经成为发展的稀缺资源和比较优势。要为子孙后代留下绿水青山、蓝天净土，核心是治水。2014年，我们坚持以对历史和人民负责的态度，在全省率先全域实施“洁净水”行动，市委、市政府出台了《关于全面开展洁净水行动的意见》，制定了“城乡生活污水治理、工业污染防治、农业面源污染治理、畜禽养殖污染防治、水产养殖污染防治、江河湖库内源治理、生态修复、饮用水安全保障”等八大专项行动。
广安市在财政部PPP中心和四川省PPP中心的大力帮助下，将全市区域水环境打包进行综合治理，通过公开招标，选择有实力、有能力、有社会责任感的中国水环境集团参与建设。
《中国经济周刊》：“洁净水”项目使广安的环境得到很大改善，这有没有促进广安经济发展？
侯晓春：“绿水青山就是金山银山”在广安得到了充分的体现和实践。“十二五”期间，地区生产总值年均增长11.4%，全社会固定资产投资年均增长27.7%，地方公共财政一般预算收入和支出年均分别增长19.4%、15.7%，主要经济指标增速连续5年快于全国全省，一举改变了过去处于全省中下水平的格局。2016年，全市地区生产总值、固定资产投资、社会消费品零售总额、地方公共财政收入、农民人均可支配收入增速居全省第8、第3、第3、第2、第5位，发展质量和效益明显提升。
通过“洁净水”项目的深入实施，广安城乡面貌发生深刻变化，县级以上集中式饮用水源达标率达100%。渠江、嘉陵江在重庆出水断面水质保持国家Ⅱ类标准，重庆市3000多万人饮水安全得到保障。
广安通过“治水”产生了巨大的经济效益，良好的生态环境吸引正威国际、光大集团等一批世界500强企业和央企、知名企业入驻广安，深圳、北京中关村、天津与广安共建产业园区成功落地，一大批项目落户广安。
依托良好的生态环境，广安规划建设形成多个乡村旅游产业带，邓小平故里成功创建为国家5A级景区，大熊猫野化放归培训基地落户华蓥山。广安市成功创建中国优秀旅游城市、国家卫生城市、国家森林城市，并以全国地级城市第3名的优异成绩进入全国文明城市行列。成功举办了国际红色马拉松赛、中国(广安)川渝合作示范区暨川东北经济区投资贸易大会和低碳·智慧城市发展国际论坛等一系列国内外知名赛事和大型活动。
《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄
全国人大代表、四川省财政厅厅长王一宏：
“疏堵结合”推动PPP项目“高标准、规范化、多领域”落地
《中国经济周刊》 记者 张璐晶｜四川成都报道
作为四川省财政厅厅长，王一宏表示要实现四川省与全国同步全面建成小康社会的目标，公共服务短板是重要的制约之一。如何筹钱，如何用钱？他认为，前者要依法，后者靠创新。
《中国经济周刊》：作为经济欠发达的人口大省，四川省如何利用PPP模式，实现公共领域的服务升级？
王一宏：四川是西部的经济大省，但城镇化率不足50%，未来很长一段时间将面临每年由农村向城市转移100多万人口和实现近300万农村贫困人口脱贫等重大任务，要彻底改变公共服务供给不足、保障水平不高、不平衡、欠发达的基本状况任重道远。PPP模式可以提供更多更好的公共服务产品，这既是民生保障，也是投资机会；既关系社会建设，也涉及产业发展；既是政府所愿，也为资本所需。利用PPP模式创新公共服务供给机制，能够实现公共领域的服务升级，提升人民群众的获得感和幸福感。
截至2016年12月31日，四川省共849个项目纳入财政部PPP综合信息平台项目库，总投资额9181亿元，绝大多数项目分布在事关老百姓吃穿住行的基础设施、公用事业、农林和社会事业领域。目前，已经投入运营的项目开始释放出巨大的社会效益和经济效益，实现了政府、社会资本和公众的三方共赢以及公共领域的服务升级，在持续改善民生和增进人民福祉方面效果显著。
《中国经济周刊》：从财政角度来看，如何使社会资本吃上定心丸，让更多的社会资本来到四川？
王一宏：从理念上看，PPP是政府与社会资本的合作共事，而不是社会资本替政府办事。在具体工作中，要注意“疏堵结合”。“堵”即是强化项目识别，不让伪PPP项目入库，也不允许以PPP名义变相融资、违规举债，保证PPP项目“高标准、规范化、多领域”落地。“疏”即是坚持政策引导，在资金安排上，对示范项目给予政策倾斜，在中央分档定额奖补基础上给予融资成本补助等叠加支持，激发社会资本和金融机构的参与积极性及规范主动性。同时，通过安排新增政府债券，合理解决纯公益性建设项目的投资需求。
作为财政主管部门，推广运用PPP模式的目标是为人民群众提供更加优质的公共服务，核心是把好“两评一采”关，关键是做到可持续，即坚持政府与社会资本的平等主体关系，通过物有所值评价、财政承受能力论证以及公开公平的政府采购选择社会资本方，防止政府信用透支，增强社会资本对政府履约能力的信心和长期投资的安全感。
按照财政部规定，行业主管部门应根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。
除此之外，未来如果可以有专门的PPP政府收支科目来反映政府在PPP方面的总支出状况，以及在运维方面的具体支出，将是后续管理更加精细的体现，客观上也将起到“定心丸”的作用。
《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄
财政部PPP中心主任焦小平：
PPP改革3年成果超预期
《中国经济周刊》记者 张璐晶｜北京报道
截至2016年底，财政部全国PPP项目库已入库项目达11260个，投资额13.5万亿元，其中，有1351个项目签约落地，总投资2.2万亿元，落地率达31.6%。《中国经济周刊》专访财政部PPP中心主任焦小平详解“2017年PPP改革再出发”。
《中国经济周刊》：3年以来，PPP改革成效如何？
焦小平：3年来，财政部和各部门一起通过制度建设、机构建设和示范项目三大主线推进PPP改革，初步建立一个生机勃勃的PPP大市场，改革成果超出预期。PPP模式已成为一种创新的发展理念、创新的发展路径和创新的发展模式，成为地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要抓手，并受到国际社会的广泛认可。
从政府侧来说，促进了政府治理理念和方式的转变，把“放管服”落到实处，加快了法治政府、信用政府、服务政府的建设。
从市场侧来说，打破了垄断，释放了活力，形成了一个各类社会资本公平竞争的PPP大市场。
从公众侧来说，通过全生命周期公开透明和标准化管理，让老百姓在公共服务领域有渠道和手段行使参与权、监督权和发言权。
《中国经济周刊》：当前PPP改革的挑战集中在哪些方面？
焦小平：一是发展理念转变不到位。一些地方政府仍把PPP作为融资手段，没有从现代治理理念和治理方式转变层面认识PPP改革，对供给侧结构性改革和创新发展方式重视不够。
二是法治政府、信用政府建设不到位。PPP项目对社会资本来说是一种先集中投资再分期收回的投资模式。如果法治政府、信用政府建设不到位，社会资本没有信心与政府进行长达20~30年的投资合作。
三是PPP法规政策不到位。统一顶层设计的PPP立法或条例尚未出台，现行财税、金融、价格、土地等政策还有与PPP改革需求不匹配或滞后的问题。
四是社会资本公共责任不到位。PPP项目提供的是公共服务，社会资本要摒弃赚快钱、大钱的暴利思想，要有长期规范经营的社会责任意识。
五是民营企业参与率不到位。在市场发展初期，民营企业因投资建设运营等能力不足，参与比例相对低是一种正常现象。但在实践中也切实存在各种隐形的不利于民营资本公共竞争的“玻璃门”“旋转门”。
六是政府监管不到位。目前各种打着PPP旗号搞固定回报、明股实债、回购安排等变相融资，社会资本不参与运营或缺少绩效考核变相搞BT项目等不规范现象依然存在，PPP市场存在劣币驱逐良币的危害。
下一步，财政部会同各部门要坚持不忘初心，进一步深化改革，统筹协同并重，稳增长、防风险，加快统一规范透明PPP大市场的建设，提高公共服务供给结构对需求变化的适应性和灵活性，满足人民不断增长的多样化公共服务需求，让老百姓更有“获得感”。
《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄
专访全国人大代表、四川省省长尹力：
牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，打好污染防治“三大战役”
《中国经济周刊》 记者 张璐晶｜四川成都报道
党的十八大以来，四川省从省情出发，确立了“深入贯彻落实党的十八大精神，与全国同步全面建成小康社会”的工作主题。
2017年是实施“十三五”规划的重要一年，是供给侧结构性改革深化之年。在2017年全国两会召开之际，《中国经济周刊》专访了四川省省长尹力。尹力省长介绍了四川省认真贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，落实习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，以及四川如何推动长江经济带发展，走生态优先、绿色发展之路的整体情况。
2020年实现由经济大省向经济强省跨越
《中国经济周刊》：四川省委省政府如何领导全省在经济下行的大背景下，确保经济社会健康发展，达到2020年四川由经济大省向经济强省跨越、由总体小康向全面小康跨越的目标？
尹力：四川可谓是一个经济大省、人口大省和科教大省，建设经济强省和建成全面小康社会所肩负的任务十分繁重。党的十八大以来，四川省委省政府认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，切实贯彻落实中央的决策部署，自觉践行新发展理念，始终保持专注发展、转型发展战略定力，全省经济社会发展势头良好。
2016年地区生产总值达到32680亿元，位居全国第6位，贫困人口、贫困发生率分别由2012年750万、11.5%下降到2016年底272万、4.3%。但四川人均经济指标仍低于全国平均水平，依然欠发达、发展不足。立足省情实际，省委确立了“由经济大省向经济强省跨越、由总体小康向全面小康跨越”的奋斗目标，当前省政府正按照这一决策部署，加快各项工作落地落实。
我们的工作思路是：按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局要求，主动适应把握引领经济新常态，坚持稳中求进工作总基调，以供给侧结构性改革为主线，深入实施多点多极支撑、工业化城镇化互动城乡统筹、创新驱动“三大发展战略”，突出全面创新改革“一号工程”，突出脱贫攻坚“头等大事”，突出绿色发展，突出振兴实体经济，全面做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作。
我们的主要目标是：保持高于全国经济增长速度，地区生产总值年均增长7%以上，到2020年达到4.2万亿元、比2010年翻一番以上。人民生活水平和质量全面提高，居民人均可支配收入年均增长7%以上，到2020年达到24300元、比2010年翻一番以上，就业、教育、文化、社保、医疗等公共服务体系更加健全。同时，还将努力推动公民素质和社会文明程度普遍提升、生态建设和环境治理取得显著成效、重点领域和关键环节改革实现重大突破。
四川是全国最大的清洁能源生产基地
《中国经济周刊》：四川水电资源丰富，在发展清洁能源方面，省政府有什么发展思路？
尹力：四川是全国最大的清洁能源生产基地，资源优势突出。目前，天然气探明储量达3.09万亿立方米，全国第一；页岩气探明储量1650亿立方米。2016年，水电装机突破7000万千瓦大关，在全国的占比超过五分之一，居全国第一；四川利用水、光、风能发电总和占全部发电量的89%。
“十三五”期间，四川将以获批创建国家清洁能源示范省为契机，加快清洁能源建设，进一步建设全国最大水电基地，打造国家清洁能源装备制造基地，建成全国能源输送枢纽。增加电力消费比重，加强农村电网建设，提高人均用电水平；扩大天然气利用范围，有序、稳步推进燃料用气和燃煤改气，提高工业和交通燃料清洁化比重。
坚持生态环境保护、科学开发水电能源的方针。以金沙江、雅砻江、大渡河流域为重点，优先建设龙头水库电站，有序推进中型水电建设，全面停止小水电项目开发。到2020年，四川水电装机达到8300万千瓦，成为全国最大水电基地，水电发电量3600亿千瓦时；四川水电外送上海、江苏、浙江、重庆等省市，外送规模1650亿千瓦时，占全省水电发电量的43%。
积极推进天然气(页岩气)生产基地建设。到2020年建成以川东北、川中、川西为基本格局的全国重要天然气生产基地。天然气(含页岩气)产量达到420亿立方米，省内供气能力达到350亿立方米以上。积极推进长宁—威远、富顺—永川、昭通区块四川境内(筠连、叙永、古蔺)等国家级页岩气重点规划区的勘探开发，建设川南页岩气勘查开发试验区，推动增储上产，在3~5个页岩气区块实现稳定生产。到2020年，页岩气产能达到120亿立方米。
目前，四川省已启动了雅砻江流域和金沙江下游风光水互补开发研究和规划编制工作，力争成为“十三五”全国多能互补的示范项目，为日后向华北乃至全国输送清洁能源打下基础。
突出绿色发展，打好污染防治“三大战役”
《中国经济周刊》：习总书记指出“绿水青山就是金山银山”。在落实总书记关于生态文明的重要指示，突出绿色发展抓落实，加快推进美丽四川建设方面，四川省有哪些举措？如何处理好经济发展与环境保护间的关系？
尹力：加强生态文明建设和环境保护，既是促进经济社会可持续发展的大事，也是改善民生的实事。四川是长江、黄河的重要水源涵养地，肩负着维护国家生态安全的重要使命，环境保护得好不好，不仅关系自身发展，更关系到全国可持续发展全局。四川独特的地理条件和多样的气候类型，造就了雄奇秀美的山水风光，有五处世界自然遗产，是全国三大林区和五大牧区之一，也是全国最大的动植物基因库和中药材基地。这些生态资源蕴藏着巨大的发展潜力，守护好了、利用好了，就能够转化为产业优势和发展优势。绿色空间就是发展空间，绿色优势就是发展优势。必须坚定不移地走生态优先、绿色发展之路。
近年来，四川深入贯彻习近平总书记关于加强生态环境保护的要求和中央有关决策部署，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，把绿色发展融入经济社会建设的各方面和全过程。去年，省委十届八次全会审议通过《关于推进绿色发展建设美丽四川的决定》后，在改善生态环境方面采取了系列重大举措。启动大规模绿化全川行动，明确重点工程造林、长江廊道造林、森林质量提升、草原生态修复、荒漠生态治理、森林城市建设、绿色家园建设、多彩通道建设和生态成果保护九大任务。打响大气、水、土壤污染防治“三大战役”，集中开工了432个污染防治重大项目、总投资540多亿元。成立环境保护督察工作领导小组，在全国率先启动省内环保督察。划定生态保护红线19.7万平方公里，占全省总面积的40.6%，进一步优化了国土生态空间格局。
下一步，我们将全力打好污染防治“三大战役”，启动实施城镇污水处理和城乡垃圾处理基础设施建设三年推进方案，争取今年再集中开工一批环境污染防治重大项目。切实筑牢长江上游生态屏障，抓好若尔盖、川滇、秦巴、大小凉山四大重点生态功能区建设，加强江河湿地修复治理和草原生态、生物多样性保护，探索设立国土绿化基金带动多元化投入，全面推进“有山皆绿”“身边增绿”。加大环保督察执法力度，加快推进环保机构监测监察执法垂直管理改革，实现全省环保督察全覆盖，对环境违法行为严肃问责。
总河长如何治理“千河之省”
《中国经济周刊》：四川被称为“千河之省”，河流湖泊众多，保护和治理任务重。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，在加强农村面源污染整治力度，全面推行河长制，加强岷江、沱江、嘉陵江等重点流域整治方面，四川省做了哪些工作？
尹力：四川河流湖泊很多，规模以上(流域面积50km2)河流有2816条，其中跨省河流217条，天然湖泊也有1000余个。若不加强保护，将带来水土流失加剧、生态系统受损等问题，成为实现绿色发展的制约瓶颈。四川省委省政府高度重视生态环境保护，近年来本着对全省人民和下游地区高度负责的态度，采取多种措施加强河湖保护和治理，省委书记王东明担任全省全面落实河长制工作领导小组组长，建立了省长任总河长和副省级领导分别担任主要河流河长的制度。
目前，省级层面河长制相关工作机制基本建立，完成1825个村庄环境综合整治，划定禁养区面积23315平方公里，重点流域水污染物浓度明显下降。下一步，四川将加快推进市县乡河长制建设，制定河湖分级名录，加强全省河湖信息资源库和平台建设，强化农村面源污染控制，实行污染防治全流域一体规划，坚持流域综合统筹、系统防治，全面开展水污染防治，切实抓好河湖保护和管理。
一是加快建立完善严格保护管理体制机制。专门建立水污染防治联席会议制度。成立以省委书记为组长的全面落实河长制工作领导小组，由省长担任总河长，副省级领导担任省内10条大河河长，全面推行河长制。建立以水环境质量和水污染物总量为主要考核内容的激励约束机制。
二是加大农村面源污染整治力度。一方面，以农村环境综合整治为重点，加快推进幸福美丽新村建设；另一方面，对劣Ⅴ类、Ⅴ类和部分急需整治的Ⅳ类乡镇集中式饮用水源地开展整治，保障人民群众的饮水安全。同时以县为单位划定畜禽养殖禁养区、限养区和宜养区，推广标准化健康养殖，加大对养殖污染企业的重点整治。
三是加强重点流域整治。以岷江和沱江流域为重点整治区域，以金沙江、嘉陵江、长江干流(四川段)三大流域为重点保护区域，突出抓好严重污染水体治理、良好水体保护，强力削减总磷等主要污染物。
四是强化多元投入保障。在去年四季度全省集中开工的环境保护重点项目中，水污染防治项目364个，总投资约474亿元，占全部项目总投资的87%。同时鼓励和支持地方政府通过委托、承包、采购等方式向社会购买乡村垃圾收运处理、污水处理、河道管护等公共服务。
PPP助力脱贫攻坚
《中国经济周刊》：四川省面积大、地形地貌复杂、地区发展不平衡等现状给经济社会发展带来很大挑战，如何举全省之力坚决打赢脱贫攻坚战，改善民生，提高人民群众满意度和获得感？
尹力：四川是全国6个扶贫任务最重的省份之一，贫困量大面宽程度深，特别是藏区彝区，极端贫困现象突出，脱贫攻坚更具特殊性和艰巨性，改善民生任务十分繁重。
下一步，我们将始终紧扣“到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障”和“让贫困群众住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气”目标，坚持把高原藏区、大小凉山彝区、秦巴山区、乌蒙山区等“四大片区”作为主战场，补齐区域不平衡、民生保障任务重等“短板”，确保余下的贫困人口、贫困村、贫困县如期实现脱贫，与全省、全国同步全面建成小康社会。
2017年，我们要完成16个贫困县摘帽、3700个贫困村退出、105万贫困人口脱贫的任务。在精准扶贫方面，深化户有卡、村有册、乡有簿、县有档、市有卷、省有库的“六有”大数据平台建设，建立贫困监测指标体系，实现贫困识别从“比较精准”到“更加精准”。
我们将切实保障和改善民生。继续做好基础性、兜底性民生工作，全省民生支出占比在65%以上。今年各级财政共计划安排1157亿元，扎实推进10项民生工程，办好20件民生实事，突出解决入托入学难、就医贵就医难、冬季雾霾、城区拥堵等热点焦点难点问题，让四川更加美丽富饶，让四川人民生活更加幸福。
《中国经济周刊》：四川贫困人口数量众多，基础设施落后，脱贫、减贫压力巨大，政府如何利用政府与社会资本合作模式(PPP)撬动社会资本助力脱贫攻坚？
尹力：四川脱贫攻坚任务繁重，责任重大。目前，剩下的脱贫困难地区，共同特点就是自然条件极其恶劣，基础设施建设欠账多。比如，凉山、甘孜、阿坝等地，脱贫成本明显比一般地区要高，而这些地区的政府需要投钱的地方太多，资金往往捉襟见肘。
面对这种情况我们积极创新建立财政扶贫政策体系，设立四项扶贫基金、整合涉农资金、创新资产收益模式等措施，不断加大财政支持脱贫攻坚力度。2016年，全省各级财政筹集扶持资金657亿元，其中省级财政安排32亿元地方政府债券支持脱贫攻坚。
同时，认真贯彻落实习近平总书记“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与”的重要指示，大力推广运用政府与社会资本合作模式(以下简称PPP)，引导社会资本参与全省基础设施建设和产业项目开发，尤其是帮助贫困区县尽快脱贫减贫。
一是精心做好项目储备与开发。我们依托财政部PPP综合信息平台建立全省PPP项目库，全方位、多渠道开展项目推介。截至目前，我省有856个项目纳入财政部PPP综合信息平台项目库，总投资9244亿元，入库项目落地率超过30%。其中四大贫困片区88个贫困县共230个PPP项目纳入财政部综合信息平台项目库，投资金额1435亿元，优质项目还入选国家向全球基础设施基金(GIF)推介项目并纳入全球基础设施中心(GIH)项目库。目前，30个项目已经落地，完成了合同签署。
二是统筹用好支持项目资金。2016年底，我省7个PPP项目获得首批中央财政普惠金融PPP项目奖补资金4226万元。我省首次下达的综合补助资金1亿元，也全部用于PPP项目的运营补贴、配套投入、股权投资、风险承担等方面的支出。在全国获得中央财政以奖代补支持的42个项目中，我省有2个贫困县PPP项目获得中央财政以奖代补资金1326万元，22个贫困县PPP项目获得省级财政综合补助资金3015万元。这些项目资金，对推动贫困地区PPP模式推广运用，较好发挥了引导促进作用。
三是加大引导基金支持力度。我们积极做好与1800亿元中国政企合作投资基金项目对接，同时，省级财政出资10亿元，分期设立PPP投资引导基金，按照与传统信贷错位互补的投资导向，加大对贫困县的投资增信引导。已投项目中75%以上的项目位于国贫县，带动社会资本投入，推动平衡地区发展。
今后，我们还将不断探索PPP模式运用的改革创新，引导更多社会资本投向贫困地区，合力打赢脱贫攻坚战。
