北京真的能装下5000万人吗？

(本文刊发于《中国经济周刊》2016年第45期)

《中国经济周刊》记者 王红茹 | 北京报道

北京究竟该不该控制人口？这是个老生常谈的话题，却常谈常新。

最近，一篇《控制人口规模对治理北京“大城市病”有害无益》文章颇引人关注。文章中有一个很“抓人”的数据：北京应该按照5000万人口来规划。

北京真能装下5000万人吗？人口调控真的无用吗？严控北京等超大城市的人口规模合理吗？政府调控是在“赶人”吗？

北京能装下5000万人？

5000万，这是迄今坊间流传的北京能装下的最多的人口数量的说法。文章得出这个结论的理由很“充分”：根据可比的Demographia数据，北京建成区(指街区在空间上的连续区域，不含隔断的郊区)的人口规模1800多万，在全球排在第11位。而一亿多人口的日本，其最大城市东京有3700万人口。考虑到中国是世界人口最多的国家，经济增长最快的主要经济体，北京应该按照5000万人口来规划。

文章还指出，实际上，北京的建成区只用了可开发面积的20%到30%，所以用北京的土地做一个5000万人口的城市规划是绰绰有余的。

而今年3月份公布的北京市“十三五”规划建议指出，“十三五”期间全市常住人口总量控制在2300万人以内。2300万跟5000万相比，两者相差了2700万，这个体量快要重塑一个“北京”了。

北京大学杨开忠教授告诉《中国经济周刊》记者，一个城市能够承载的人口目标，和人口增长的过程要区别开来，不能混为一谈。目标总是设在未来的某个时期；而要达到这样一个目标，过程不可能一蹴而就。

“尤其需要指出的是，直接拿北京跟东京相比，不具有可比性，城市区域之间的比较一定要在性质上和空间尺度上具有可比性。北京城六区、北京城六区加通州、京津廊地区、京津冀地区，分别与日本东京区部、东京都、首都圈和本州岛具有可比性，一一对应的这四个区部的人口密度基本一致，一些尺度范围甚至高于东京相应尺度的人口密度。”杨开忠说。

资料显示，东京分为“东京都”及都市圈，平常人们所说的东京一般就是指狭义上的“东京都”，东京都面积2188平方公里，都市圈面积13400平方公里。东京都的人口1333万，东京都市圈的人口3680万。

仔细研究可以发现，除了人口密度，一个城市能承载的人口数量，还跟这个城市的可利用的水资源密切相关。

对北京而言，水资源是非常重要的制约因素，是“短板”。在一定条件下，北京这块土地能承载多少人口，取决于北京的可利用“水”资源量及其利用效率。杨开忠告诉《中国经济周刊》记者：“北京及京津廊地区、京津冀地区降雨量不到东京及其所在的首都圈、本州岛的一半，水资源极度短缺。再考虑到技术和管理水平，我不太同意北京能够承载5000万人口这个说法。”

即使从国际比较来看，北京现在水资源利用效率也已经达到了一个较高的水准，虽然进一步提高用水效率还有潜力，但杨开忠认为，剩下的空间并不大了。“加上北京居民生活水准有进一步提高的需要，北京承载更多人口潜力不大了，到2020年甚至更长远时期努力保持在2300万以内是合适的。中央提出到2020年北京人口控制在2300万以内，是有科学依据的。”

人口调控无用吗？

我国政府一直都在严格控制大城市人口规模，但总是逃不脱“越控越涨”的怪圈。

1983年，中共中央、国务院《关于对〈北京市城市建设总体规划方案〉的批复》指出，要“坚决把北京市到2000年的人口规模控制在1000万人左右”。仅仅3年后，1986年北京市总人口已达1000万。

1993年批复通过的《北京城市总体规划方案(1991—2010)》，要求2010年北京市常住人口控制在1250万左右。事实是，2000年北京市常住人口已达1382万人，比规划提前了10年。

2005年初通过国务院批复的《北京城市总体规划(2004—2020)》明确指出，2020年北京的总人口规模要控制在1800万。然而2009年底，北京市实际常住人口为1972万人，其中登记流动人口763.8万人。另有数据显示：2014年末北京市常住人口已经达到2151.6万人；2015年末，北京全市常住人口2170.5万人。

北京的人口规划已经走入了一个“屡设屡破”的怪圈。

在北京人口规模又超出原规划以后，北京再次提出“十三五”期间全市常住人口总量控制在2300万人以内的新标准。然而，基于以往北京人口规划“屡设屡破”，最近网上出现“调控无效论”说法：北京从人口800万的时候就说要调控，现在变成2000多万人，这不就是无效了吗？

“这种说法是值得商榷的。”杨开忠告诉《中国经济周刊》记者，城市人口增长是一个过程，在这个过程的某个时点，城市最适宜的人口受这个时点相应的经济、社会、技术、交通、土地、资源、环境条件的制约，其增长应与这些制约因素的变化保持协同。这种协同要充分发挥市场机制的决定作用；但应该看到，即使在世界上最自由的市场经济体中，也并非完全能够通过市场机制自动完成，需要政府良好的调控。现代城市人口正是在这种市场决定和政府调控综合作用下增长的。

不仅是中国，几乎所有的国家对城市人口的增长，都有相应的调控措施。据记者了解，美国对城市人口调控采取的主要方式之一是“城市成长边界管制”，即在一定时期内，城市提供有限的土地，而土地供应量的多少就会影响地价和房价，以此来调控和引导人口的迁入或迁出。“从美国来看，这个过程不能完全交给市场来做，因为市场不是万能的，也有失灵的地方。政府调控必不可少。”杨开忠说。

人口调控是在赶人？

今年，北京市政府加大了人口的调控力度。6月召开的北京疏解非首都功能会议，东城、西城及定位为北京城市副中心的通州等7个城区，纷纷晒出了各自的“瘦身健体”方案。

其中，东城区按照常住人口下降3.5%的指标，即净疏解常住人口3.2万人，疏解影响人口12.9万人；西城区，今年全年计划疏解人口3.6万人；作为北京面积最大的朝阳区，今年常住人口要控制在85.7万人以内，较去年底调减9.8万人，在此基础上，朝阳还将在年内调减25万流动人口；海淀区今年则计划将全区常住人口净减少12.9万人。

按照部分城区已公布的人口调控指标，今年北京至少要疏解30万以上人口。另外，备受瞩目的通州，将有效疏解中心城区约40万的人口，且按照北京城市副中心规划，未来通州总人口将不超过200万。

7个城区的人口疏解，也引发了误读，甚至有人得出了“非首都功能疏解等于人口疏解，北京正在‘赶人’”的结论。

杨开忠向《中国经济周刊》记者介绍，人口调控的方式大致可以分为直接调控和间接调控。直接调控就是政府代替个人和家庭决定迁入还是迁出这个城市，个人没有抉择权；而间接调控则是政府通过一定的杠杆来影响个人和家庭迁移决策，“在这种情况下，个人和家庭的迁移是自愿自主的，不宜称为‘赶人’。改革开放以来，我国城市人口迁移调控逐渐从直接调控转变为间接调控，目前已基本实现间接调控，这是大家都能看到的。”

非首都功能疏解等于人口疏解？

北京的大城市病已成共识。当前，北京由于人口和功能过度聚集导致的“大城市病问题”，使得北京的功能优化与品质提升受到阻碍。

去年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。京津冀协同发展的战略核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子。同时，会议强调，要严控增量、疏解存量、疏堵结合调控北京市人口规模。

但部分人将非首都功能疏解，解读成了“疏解人口”，对此，杨开忠表示，有序疏解非首都功能是京津冀协同发展国家重大战略的重中之重。“近3年来，按照‘多点一城、老城重组’的思路，已经取得了多方面的成绩。尽管疏解非首都功能包括人口调控，但不能把它仅仅解读为人口调控，其实已经远远超出人口调控的范围。”

什么是北京的非首都功能？意指那些与首都功能发展不相符的城市功能。当北京重新定义为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”四大首都功能，要疏解非首都功能，就是要瘦身健体、转型升级。

于是，我们看到，北京的一些工厂外迁了，北京动物园服装批发市场疏解了，还有一些商品交易市场、一般性制造业和仓储物流基地等也被清退了，医院有的也挪到了郊区，还有的到京外开分院了，职业学校校址也有腾退计划，未来一些行政机关和事业单位也会陆续到城六区之外的地方找新家。

按照规划，未来5年里，北京市将通过“禁、关、控、转、调”5种方式来完成疏解非首都功能目标，如严格按照新增产业的禁止和限制目录，就地关停高污染、高耗能、高耗水企业；对不符合首都城市战略定位的劳动密集型、资源依赖型一般制造业实施整体转移，对高端产业中不具备比较优势的制造环节实施调整，主动在京津冀进行全产业链布局等。

正像杨开忠所说：“疏解非首都功能，远远不止所谓的人口调控，而是要着力解决北京城市可持续发展问题，使北京成为国际一流的和谐宜居之都，形成以首都为核心的世界级宜居城市群，带动北方腹地发展，平衡中国南北方关系，惠及京津冀地区、北方和全国人民。”