农业保险"四两"难拨"千斤" 地方财力不足无力配套

《经济参考报》记者近期走访皖湘赣粤黑等省份了解到，覆盖范围和保障能力逐步提高的农业保险，在发挥救灾减损作用的同时，仍存在高保障与低配套、业务量增多与承接能力弱、市场化竞争与大灾风险难分散等矛盾。业内建议，针对不同性质农产品增强各级财政补贴的针对性，适当降低县(市、区)和农民自付保费承担比例，以调动县(市、区)地方政府和广大农户投保积极性。提高保险公司基层承接能力，在充分论证基础上引入竞争，促进农业保险有序、健康发展，放大国家支农惠农政策效应。

农险作用凸显但面临多重挑战

今年安徽省枞阳县汤沟镇共赢水稻种植专业合作社不少农田遭受水灾，但最终收入损失不太多，因为社里2800多亩地中有1900多亩都买了保险。“特别是绝收的那400亩地都在保险内，社员心里松了一口气。”理事长吴叶胜说，保险公司已经查勘了，会补回一部分损失。今年收入肯定会少一些，但不影响明年生产，“争取明年所有农田都上保险”。

像吴叶胜一样在大灾之年从农业保险受益的农户不是个案。在今年南方洪水灾区，安徽、湖南、江西等地农业保险成了政府和农民之间救灾减损的重要屏障，遇灾找保险正逐渐成为广大农民共识。

农险救灾减损作用的发挥，一方面在于覆盖面逐渐扩大，另一方面得益于保障能力逐步提高。在东北一些县市，一亩水稻的最高保障已达1000元，基本达到生产成本，南方部分省份的小麦保险保障也在逐步提高。此外，在农业保险发挥作用过程中，财政资金杠杆作用凸显。以黑龙江为例，2015年中央和省级财政共在这里投入农业保险保费补贴约21亿元，为农户提供风险保障660亿元左右，财政补贴资金放大效应32倍。今年省财政还专门拿出1亿元，为28个贫困县开展巨灾指数保险。

不仅黑龙江，在发展政策性农险过程中，安徽、江西等地的财政杠杆作用也愈加凸显。近年来安徽农业保险呈现快速增长态势，补贴险种已经从最初的不足10余种增加到近60种。江西省财政已经连续十年加大对农业保险的支持力度，保费补贴预算从最初的1000万元，增长到2015年的2.4亿元。

不过，随着农民参保意识增强，农险业务量逐渐增加，保障水平逐步提高，地方财力不足、经办公司承载能力弱等不利因素成为农险继续提标扩面的新挑战。

地方财力不足无力配套

记者在各地调查期间，保险赔付金额偏低成为受访农户反映的主要问题，持此观点的占73.3%。而另一方面，农业保险需求大的地区，往往地方财政较为薄弱，县级补贴负担过重的问题较为突出。

广东省信宜市东镇镇英地坡村村民吴盛龙已经养了8年猪，今年养了200多头，其中母猪30多头。前段时间被大水冲走了110多头猪，近两百平方米的猪舍全被冲垮了。这次损失20万元左右，但保险公司只赔付了2万元，赔的比例还是太少。“重建猪舍要350元一平方米，现在正发愁。”

农业保险需求大的地区，往往财政较为薄弱，县级补贴负担过重的问题较为突出。记者在东北一些粮食主产市县采访了解到，有的县市财政收入才2亿元，想要继续提高对农业保险的配套“有心无力”。江西等地一些干部介绍，由于农险品种大幅增加，基层政府特别是农业大市、大县的财政配套压力也随之增大，一定程度上影响了地方政府推动农业保险的积极性。

地方政府因配套压力缺少积极性。湖南省岳阳市君山区农业局副局长张厚武等地方干部介绍，包括蔬菜保险在内的一些新险种大都没有国家财政支持，由省级、县级财政配套，对于不少农业大县来说，财政压力很大。地方财力有限，不少县市连传统保险都配套不齐，更无力配套价格保险，“都是吃饭财政，粥还没喝饱，咋能想着吃馒头”！

当前，由于财力不足，一些地方政府已经拖欠保险公司保费。东北一保险公司负责人介绍，有的县甚至连续拖欠好几年，严重影响保险公司积极性。广东一家保险公司有关负责人说，有的地方拖欠该公司保费的情况比较常见，往往是年初应交的保费拖到年底给，下半年应交的保费拖到第二年给。

保险公司基层承接能力不足

中国保险监督管理委员会安徽监管局在检查中发现，一个基层县支公司往往最多只有十几个人，面对动辄100多万亩农作物的承保理赔任务，实现精细化管理是不现实的。

中华联合财险公司安乡支公司经理王世刚说，公司在湖南省安乡县有10多个人，其中从事农业保险的只有5个人，“下几天暴雨就有人报灾，支公司这几个人根本看不过来，我们去只能看大户，散户由乡镇村协保员去做，勘灾要实现即时、全覆盖，至少需要200人”。

在记者所到的江西、广东、黑龙江等地，基层承接能力不足问题普遍存在，潜在的风险和隐患不容忽视。黑龙江省一家农业保险公司负责人介绍，由于3S技术应用和影像系统上线，基层农险人员验标、地号标注、影像资料留存工作量大，与目前的人员配备存在一定的矛盾。一些地方的农险承保户次绝对数量大，职均负担户数多，人手不足，业务管理不到位，甚至存在合规风险隐患。

江西省南昌市农业局粮油处处长杨闲冬说，农业保险涉及千家万户，存在点多、线长、面广等特点。保险经办机构基层服务网络与农业保险发展的形势不相适应，难以称职地履行承办主体职责。虚假土地流转协议、清单等资料屡见不鲜，为保险腐败提供便利。

市场需求条块分割制约保险公司经营

有保险公司反映，农险业务已连续多年亏损，重要原因就是覆盖规模不够“吃不饱”。如何通过合理、有序的竞争促进农险健康发展已成为当务之急。

中国保险监督管理委员会安徽监管局财产保险监管处负责人说，保险经办机构进行适度竞争，有利于促进经办机构提高服务水平和效率，这已成为共识。但太多也不利，特别是在农险发展初期，达到一定规模才有利于风险分散。黑龙江省某保险公司负责人介绍，该公司农险业务已连续多年亏损，重要原因就是覆盖规模不够“吃不饱”。

如何通过合理、有序竞争促进农险健康发展已成为当务之急。广东一家保险公司有关负责人说，广东能繁母猪保险基本只有一家公司能做，这是2007年国家开始试点能繁母猪保险时，有关部门专门发文确定的，至今未废除，其他保险公司很难参与进去。

中国人民财产保险股份有限公司广东分公司农村保险事业部负责人说，公司从2007年开办能繁母猪保险，总体经营仍处于亏损状态，公司目前已采取相应的风险管控措施加以应对，争取达到盈亏平衡。广东能繁母猪总量有限，多家保险主体一起参与可能导致无序竞争，更不利于风险控制，会加剧经营亏损，最终把这个市场做砸了，不利于能繁母猪业务持续健康发展。

增强各级财政补贴的针对性

针对当前农业保险领域存在的三大矛盾和挑战，部分地方干群建议，针对不同性质农产品增强各级财政补贴的针对性，提高保险公司基层承接能力，在充分论证基础上引入竞争，促进农业保险有序、健康发展。

一是针对不同农产品属性区别对待，逐步提高战略性和地方性农业保险财政补贴层级。部分基层干部建议，可对农产品进行分类，例如粮食、油料、糖料列入国家战略农产品类别，保费补贴由国家财政承担大部分，省级财政承担小部分，免除市县政府的财政配套。对大宗作物保险，各级财政都加大补贴力度，做到应保尽保。

进一步完善保费补贴制度。人保财险黑龙江分公司农村保险事业部副总经理沈国良等人介绍，黑龙江是农业大省，同时也是财政弱省，省内大部分县市区属于“吃饭财政”，没有能力或无法承担过多县级财政保费补贴，这是制约农业保险发展主要瓶颈。为此，他建议提高中央财政保费补贴比例，降低县(市、区)和农民自付保费承担比例，以调动县(市、区)地方政府和广大农户投保积极性，放大国家支农惠农政策效应。

二是提高保险公司基层服务体系建设的准入门槛，健全农险市场体系。中国保险监督管理委员会安徽监管局有关人士建议，将基层网络体系作为经营农业保险的基础性条件，引导保险公司加强基层服务体系建设，探索解决农业保险“最后一公里”服务瓶颈，逐步提高保险公司的内控管理能力，包括人力物力投入。

三是完善基层保险协办员制度，确保农业保险基层服务体系的完备。一些地方干部建议，在明确单位农田内保险公司经办人员数量和承办能力同时，完善基层协办员备案制度。并明确资金待遇和责任要求，权责统一，确保遇到灾情查勘理赔时，协办员能够认真辅助开展保险业务。出现问题严厉追责。

四是在充分论证和精算基础上，推进农业保险市场化竞争。中国保险监督管理委员会黑龙江监管局财产保险监管处处长刘银刚等专家建议，在市场有需求、管理跟得上、风险可防控的前提下，积极稳妥引进市场主体，逐步完善市场竞争机制，激发市场活力、提升市场效率。探索在条件成熟的地区进一步深化市场竞争，分险种、分区域引入多家经营主体，使农业保险主体有序竞争健康发展。

五是建立客户信息共享机制。一些保险专家建议，结合农村土地经营权确权登记试点和农村“两权”抵押贷款试点等相关工作，将农业保险数据、土地确权登记数据以及征信数据实现信息共享，发挥相关政策之间的协同效应，从源头上真正实现承保数据的精细化。

专家认为，实现保险公司与涉农机构共享农户及农民专业合作社资料信息，健全农村客户信息共享平台，使经办公司能够多渠道了解掌握客户信息，对投保客户信息真实性进行校验，可减少违规经营行为的发生。