欧洲经济观察：复苏乏力就业低迷 三大顽症待解

源自美国次贷危机的国际金融危机，波及欧洲已经8年有余。8年来，欧洲经济屡遭冲击，财政、货币、债务、银行轮番经受考验。欧盟及其成员国出台了多项紧急应对方案，采取了一系列深度改革措施。在多管齐下的猛药过后，欧洲经济终于止住下滑，但是难以摆脱增长缓慢、复苏乏力、就业低迷的困境。难民危机又使欧洲社会面临考验，很多民众开始对欧洲发展前景丧失信心，一股反经济全球化、反欧洲一体化的情绪逐渐弥漫开来，在各成员国社会形成了快速增强的疑欧甚至反欧政治势力和社会思潮。今年6月，随着英国脱欧公投落下帷幕，欧盟第一次遭受了减员打击。英国脱欧给欧盟带来的不确定性加剧了整个世界的疑欧情绪，来自各方面关于欧盟和欧元区将要寿终正寝的议论不绝于耳。欧洲和欧洲经济怎么了？认真分析，欧洲和欧洲经济面临的问题虽然是多方面的，但从根本上看均是其三大顽症——市场失灵、治理体制不完善、社会认同缺失在不同层面的反映。

面对日益加重的市场失灵束手无策

市场失灵是资本主义经济制度与生俱来的顽疾。在欧洲资本主义发展史上，民族国家和欧洲联盟等多个层面的制度安排都曾设法治疗这一顽疾，主要做法包括规范竞争秩序、整合行业标准、保护资源和环境、适当进行社会转移支付等，但都治标不治本。随着经济全球化快速推进，世界市场不断扩大，但规范市场的各种力量依然分散疲弱。逐利的全球资本使各种规范市场的政治力量黯然失色，层出不穷的丑闻揭示了市场规范的混乱和失灵。例如，一些金融大亨、经济精英与政客合谋逃避纳税，南部欧洲国家存在占经济总量25%左右的黑市经济等。这些问题表明，欧盟在应对市场失灵时又出现了治理失灵。近几年，欧盟在公开文件中多次提及市场失灵问题，虽然不便公开谴责美国推动全球市场的无序发展，但它在与美国的“跨大西洋伙伴关系协定”谈判中坚持市场规范的高要价。2014年，欧盟委员会主席容克在欧盟委员会工作计划的“十点优先”工作目标中开宗明义地提出，欧盟的就业、增长和投资等领域出现的问题就是源于市场失灵。他提出，要投资于内部市场建设、投资于市场缺口、投资于市场缺失的领域，通过投资引导，聚集更多的政府和资本力量共同弥补市场失灵造成的投资鸿沟。但问题在于，在不对资本主义经济制度进行根本性变革的前提下，建设欧洲共同市场并不能从根本上解决市场失灵问题。

二战结束后的欧洲曾深刻反省市场失灵和政治失衡，从制衡思维转向了共同体思维。经济共同体建设使欧洲一次又一次地躲过了市场失灵的冲击。但是，自由市场力量的发展逐渐超出了欧盟制度的规范能力，全球性的经济和金融危机一次又一次地把欧盟推向危机边缘。欧盟既缺乏针对市场失灵进行投资和分配的权力，也缺少能平衡竞争性劳工市场和民主制度并且能够同时维护资本利润、经济发展潜力和劳动者尊严的有效治理体制，英国脱欧更是使本已进展缓慢的欧洲共同市场建设濒临困境。在日益加重的市场失灵面前，欧盟治理捉襟见肘。

决策过程缓慢，治理效率低下

欧盟是民族国家自愿转移主权、通过国际条约实现联合的产物。欧盟成员国在转移一部分权力给欧盟的同时，继续保有一部分权力。国家治理权力的分割、民主授权的不足（或称为“民主赤字”）是一种制度上的先天不足，势必造成欧盟的决策过程缓慢、治理效率低下、治理功能缺失。例如，欧盟的双层治理体制（欧盟层面+成员国层面）造成了立法的碎片化，多种法律体系同时运行，法律条文内容重复甚至相互抵触，大大降低了决策效率和效果。再如，欧盟的“决策不透明”和“行政官僚化”饱受诟病；同时，由于欧盟各成员国差异巨大、决策程序复杂、信息不对称，民主流于程序化、符号化、简单化、绝对化。在信息不对称、责权利不匹配的条件下，所谓的“民主投票”成了政客免责的工具。

英国脱欧公投的结果引起欧洲知识阶层反思：民主的真谛到底是什么，如何才能实现真正的民主？欧洲现行体制的合法性何在，应该如何体现合法性？民主体制怎样才能适应经济全球化条件下的人口流动和社会转型，是回到极右势力要求的社会封闭，还是实现更大范围的民主？等等。欧洲对于民主的理论思考和实践经验都不足以应对其民主制度受到的巨大挑战。因此，每当欧洲出现危机，极端民族主义就会抬头。

同时，目前的欧洲社会非常缺乏凝聚力和向心力。一方面，欧盟力促机构改革和去官僚化，希望能使欧盟治理机制更加接近民众、更加开放、更加负责任、更加有效率；另一方面，民族主义甚至是民粹主义的听众越来越多，民众因为看不到欧盟发展的前景，只能怀念过去的辉煌；还有一部分民众认为欧盟是一种制约经济全球化的力量，希望摆脱欧盟治理体制，更加自由地融入经济全球化。所以，欧盟经济越是不景气，欧盟政治就越是没有向心力；欧洲政治决策越是繁杂低效，欧洲经济就越是难以恢复发展。政治和经济的制度性错位致使欧盟前行的道路十分坎坷。虽然所有的理性思维都指向欧洲一体化发展不可逆转，但如果欧盟不能有效地补足民主参与和有效治理的制度短板，那么，不断重复的全民公投方式将会继续给欧盟体制带来致命打击，促使欧洲滑向衰落。

民众对社会政策缺乏认同

上世纪70年代，欧洲工业化国家内部的社会认同度较高，产生了不同模式的“福利国家”。一些西欧和北欧国家通过社会再分配制度，既提高劳动力素质，又提高企业竞争力。欧洲经济共同体建设还为欧洲企业创造了更大更好的内部市场，在经济发展、社会和谐和政治稳定之间形成过良性互动。但是好景不长，随着经济全球化的深入发展和欧洲竞争力的持续下滑，欧洲的社会和谐机制受到严峻考验。欧洲共同体建立以后，一边快速扩大内部市场，一边延续欧盟一些发达成员国的“社会伙伴关系”，在欧盟范围内鼓励“最佳社会实践”，带动了南欧成员国社会福利水平的向上趋同，这成为其劳动生产率和竞争力降低的重要原因。庞大的福利开支也是债务危机的重要原因之一。希腊债务危机爆发以后，西部欧盟国家主动地、南部欧盟国家被动地削减社会福利、紧缩公共财政，试图提高市场竞争力。然而，这种紧缩在欧盟内部并没有达成社会共识，在发展并不均衡的欧盟国家之间出现了诸多矛盾，特别是面临大幅削减社会福利的南欧国家民众通过罢工、示威、游行和投票反对等方式表达强烈不满，给政府造成了巨大压力。

在越来越大的社会鸿沟面前，欧盟各成员国政府用于干预社会的能力和权力却越来越小。而逐渐获得了更多权力的欧盟由于没有统一征税的授权，无法在欧盟全境有效地干预市场和社会，无法提供与经济发展水平相适应的社会保障和社会福利。在欧盟内部，资本和社会之间固有的利益矛盾不仅没有得到解决，而且继续扩大。资本的趋利给劳动力市场带来了结构性变化，而富人逃税则大大削减了成员国社会再分配的财力。欧洲议会报告说，每年约有1万亿欧元原本是应当缴纳给欧洲国家政府的税款，却借助税收优惠或者异地纳税等方式逃脱了。这种情况使欧洲国家用于社会再分配和应对人口老龄化的资源逐渐枯竭，而欧洲民众不断采用各种方式抗拒社会福利水平的降低，使欧洲社会体制处于临渊涉险的境地：一方面要通过降低劳动力成本提高竞争力，另一方面又不能大幅度削减社会福利开支。因而，只能同时采取一些看似相互矛盾的措施，既要鼓励企业参与全球竞争，又要保护欧盟内部市场；既要加大人力资源领域的社会投资，又要努力削减社会福利投入。

目前，欧洲民众的不满情绪不仅表现为反分配不公和反财富鸿沟，而且表现为反经济全球化、反欧洲一体化甚至反对欧洲联合的基本价值和基本原则，特别是反对货物、人员、服务、资本“四大自由”中的人员自由流动。在很多没有从经济全球化中获益的民众看来，是其他国家工人的流动、是移民和难民、是资本向发展中国家的转移改变了他们优裕的生活和美好的预期，他们的未来可能要像发展中国家的劳动者一样，以辛苦劳作换取微薄收入，就连家门口的工作也会被移民抢走。他们对未来的社会安全和地区安全都感到担忧。欧洲媒体的报道倾向加剧了这种担忧，形成了一种反对现行制度的情绪，回归小国寡民的呼声和诉求甚嚣尘上。在最近的欧盟峰会上，建立欧盟层面的“社会支柱”被重新提起。欧盟的决策者们明白，没有社会的支持，欧盟将没有前途，欧洲经济也难以真正复苏。但是，建设“社会支柱”不仅需要正确的政策，更需要合法的体制、可靠的财源以及民众对社会政策的认同，而这一切都需要欧洲进行深入的制度性改革。在全球化、区域化和向民族国家回归这几股力量展开竞跑的时代，在资本自由、社会离散、政治混沌的条件下，欧洲要想突破制度桎梏、走上发展坦途，实非易事。

（周 弘 作者为中国欧洲学会会长）