评论：有效实施积极财政政策需处理好四个关系

□广东外语外贸大学经济学教授 张锐

被视为四季度甚至是明年经济政策的风向标，10月28日召开的中共中央政治局会议明确指出，要有效实施积极的财政政策。相比先前“继续实施积极的财政政策”和“加大积极财政政策实施力度”的提法，这次加强了“有效”二字。字面看上去非常简单，但实际隐含着深意以及顶层设计的更精准诉求。笔者认为，理解并达到“有效”政策目标，关键是要处理好财政收入与赤字债务关系、公共财政与社会资本等四大关系。

财政收入与赤字债务

过去两年，央行实施了6次降息、5次降准，但货币传导机制受阻，流动性在金融体系内空转。在经济增速依然面临下行压力的情况下，确保稳增长的托底力量需要迅速切换到财政政策上来，甚至可以说未来稳增长需要以积极的财政政策为主。由此，明年继续实施积极的财政政策几无悬念，甚至政策的“油门”可能还会进一步加大。

但是，统计数据显示，继财政收入增长幅度在过去5年出现年均3.64%的减速之后，今年前9个月再度同比降速1.7个百分点。不仅如此，相比于公共预算收入同比增5.9%，前9个月财政支出却同比增长12.5%，相应产生财政赤字1.46万亿元，远超去年同期6250亿元的赤字规模。显然，在财政吃紧的状态下，必须强化积极财政政策落地的有效性。同时不难看出，未来通过财政收入增长所能拓展出的积极的财政政策空间有限，政策的力度只能转向依靠赤字的路径上来。

按照财政预算法案，我国今年赤字率为3%，但3%只是国际公认的财政赤字率安全上限，而基于过去30多年我国所积累起来的财富存量以及波幅并不剧烈的经济运行生态观察，即便略超3%的赤字水平也不会构成很大风险，2017年我国财政赤字率极有可能再往上浮动1个百分点。政策路径上，笔者认为，最有可能的选择是，在发行国债的同时，重点加大地方债的发行力度，由此既能抵消房地产调控对经济增长所产生的冲击，也可以调动地方政府的积极性，并有效维系投资尤其是基建投资20%的增长速度。

公共财政与社会资本

由于公共财政收入和赤字、债务规模都客观存在着硬性约束，在这种情况下，PPP所能运转的结果就直接关系到积极的财政政策成效。

最新数据显示，截至9月末，PPP全部入库项目10471个，总投资额12.46万亿元，规模相当可观。不过，从执行情况看，实际落地率只有26%。另据全国工商联发布的报告，去年有意参与PPP的民营企业由上年的136家增加到164家，增幅为20.59%；而今年1-9月，入库项目及投资额月均分别增加386个和0.48万亿元，表明PPP项目需求正在不断加大。

放大PPP的后续能量，除了用好1800亿元的国家级PPP引导基金外，还要进一步加强预期管理，为民营企业制造和保持良好与稳定的商业预期。PPP项目也不应停留在市政建设和交通领域，而是要加大教育、医疗、养老等公共服务领域的开放力度。不仅如此，基础设施投资和公益特许经营法等法律的制订能够更多地保障民营企业合法权益，因此应尽快推动PPP立法，同时抓紧修订政府核准的投资项目目录以及企业投资项目核准管理条例。

加法与减法

除了做“加法”外，积极财政政策也可以做好“减法”，即通过减税降负提升作用于经济增长的有效性。

通过“营改增”和以“清费立税、从价计征”为主要内容的资源税全面改革，我国企业税收负担有了明显下降，为下一步个税改革提供了更大操作空间。目前，我国个税不仅存在起征点过低、一些重要支出未做扣除等不足，还存在明显的设计缺陷，比如个税七档中第一档的级距非常短促，以致很快能跃到第二档从而纳税率陡增，同时第二档的级距太小导致税率更轻松跃到更高位置，而此后各档的税率不仅幅度累进小，且税档级距长。

笔者认为，适度提高个税起征基点或者调整税档级距、适度增加专项扣除，以及提高对月收入3万元以上人群的税率将成为接下来个税改革的重要看点。也只有这样，才能进一步刺激与扩大消费，同时发挥税收杠杆的收入调节作用。不过，基于减轻资本外流压力、吸引民间投资以及引进高层次国际型人才的考虑，个税改革可能会在出台总体方案后采取小步快走的方式。这应当是有效实施积极的财政政策的题中之义。

普惠性与结构性

有效实施积极的财政政策，要求财政政策只能结构性指向而不应是普惠性目标。因此，除了进一步加大铁路、机场、水利等基础设施的资金供给外，预期财政政策今后会向涵盖棚户区改造与地下管廊建设的城市基础设施领域倾斜，同时对农村环境治理加大投入力度。在资金配置上，城市基础设施可能采取以公共财政为牵引并吸收社会资本大规模加入的方式，而由于商业预期不明亮，农村环境治理主要以公共财政投入为主。

棚户区改造方面，去年完成了580万套的改造，今年也将改造完成600万套，为期3年的1800万套棚户区改造已是目标在望，城市基础设施建设的重点将从地上转向地下。

统计表明，目前我国城市排水管道总长度约50万公里，地下管廊长度却不足1000公里，不仅现有承载与消险能力薄弱，更不能满足城市化进程提速的需要。据测算，“十三五”期间，我国地下管廊建设总投资规模将达4000亿元，相应地所能产生的市场需求将超过6万亿元，而这仅仅是为期5年的旧网改造所能产生的市场拉力。10年后城市地下管廊全部完善，最终所带来的投资倍增效应更是值得期待。

农村环境治理方面，目前农村不仅面临着农业面污染，如农药、化肥的大量使用以及秸秆焚烧带来的土壤、空气和水污染，还遭遇乡镇企业造纸、印染、电镀、化工等污染源的侵害，并伴有农村生活垃圾的无序堆积与泛滥。我国约4万个乡镇中，绝大多数没有环境保护基础设施，急需通过增加财政投入以扭转农村高危的生态格局，另外还采取财政补贴、资源价格折让、政府购买服务等方式吸引社会资本参与经营。按照住建部预计，到2020年，我国农村环境治理产业产值将达2000亿元、年均增速达20%的量化目标，由此创造出的市场需求极为可观。