中国资产管理法制面临八大挑战

●当前的资产管理市场虽然产品种类繁多，但是理论界和实务界并没有深入思考这些资管产品在理论基础、体系构造、监管治理等方面的问题，尤其是未能准确把握它们的法律关系定位。

●由于法律关系定位的模糊，目前我国并未制定针对各类资管产品的统一法律（如《信托业法》），银行理财、集合信托、保险资管、券商资管等产品分别由一些部门规章加以调整。这些部门规章的法律层级较低，缺乏体系视角的整体考量和规范维度的具体协调，不利于资产管理行业的规范发展，也为资产管理领域各种“套利现象”留下了空间。

近年来，中国的资产管理行业得到了迅猛的发展，先后出现了商业银行的理财产品、信托公司的信托产品、证券公司和基金公司的资管产品、保险公司的资管计划等形式多样的资管产品。各类资管产品的规模也得到快速的增加，其中理财产品、信托产品的存续规模在2015年年底已经分别突破23.5万亿元、16.3万亿元。

这些资管产品的出现，一方面迎合了老百姓日益丰富的理财需求，使得他们能够获得相对稳健的投资收益，一方面也满足了实体经济特别是各类工商企业的融资需求，使得它们可以在传统银行信贷渠道之外获得相对而言成本较低的资金。商业银行、信托公司、证券公司、基金公司、保险公司等资产管理机构的资产管理能力得到了较大的提升，金融同业机构之间的协作程度也得以增强。此外，资产管理行业的迅速发展也在一定程度上推动了利率的市场化，加速了金融创新的过程。

但是，在强调资产管理行业迅速发展已经发挥积极功能的同时，我们也需要反思近年来这一行业迅速发展所带来的部分消极影响，需要从资产管理法制完善的视角对其加以分析。

资管产品应为信托法律关系

当前的资产管理市场虽然产品种类繁多，但是理论界和实务界并没有深入思考这些资管产品在理论基础、体系构造、监管治理等方面的共同特点，尤其是未能准确把握它们的法律关系定位。

实际上，这些资管产品体现的法律关系均为信托法律关系。各类资管产品的投资者均为信托关系的委托人，商业银行、信托公司、保险公司、证券公司、基金公司等均为受托人且需履行特定信义义务，信托法律关系的具体内容因资管产品的制度构造差异而有所不同。基于此种法律关系定位，各类资管产品投资者的法律地位和权利体系就能得到更准确的定位，资管产品管理者的权益职责也能加以更明晰的界定，资管产品监管者的规制、调整亦可获得更全面的实施。在此基础上，我们也才可以建构出体系完善、逻辑协调的统一资产管理法制体系。

应制定统一的《信托业法》

由于法律关系定位的模糊，目前我国并未制定针对各类资管产品的统一法律（如《信托业法》），银行理财、集合信托、保险资管、券商资管等产品分别由《商业银行个人理财业务管理暂行办法》、《集合资金信托计划管理办法》、《证券公司客户资产管理业务管理办法》等部门规章加以调整。这些部门规章的法律层级较低，且分别由银监会、证监会、保监会等监管部门加以制定，缺乏体系视角的整体考量和规范维度的具体协调，容易产生体系矛盾和规范冲突，不利于资产管理行业的规范发展，同时也为资产管理领域各种“套利现象”留下了空间。

针对这种情况，有必要制定统一的《信托业法》，对各类资产管理法律关系加以统一调整，使得资产管理法制整体框架能够得以建立完善，进而更好地规范各种资产管理产品的发展。

建立统一的资产管理行业监管体制

当下对各类资管产品的监管权力，分别属于银监会、证监会、保监会，但是每个监管机构对既定资管产品的监管政策有所不同，这就导致了所谓“监管套利”问题的产生。

举例而言，过去几年银监会对商业银行利用信托通道开展表外业务进行了较为严格的监管，但是在券商子公司、基金子公司也可开展资产管理业务之后，商业银行就开始利用券商子公司、基金子公司作为通道大量开展表外业务。这是因为券商子公司、基金子公司的资产管理业务受到证监会的监管，但证监会并未出台严格的限制此类通道业务的措施。此外，“监管套利”还可能导致其它问题的发生。例如，资产管理行业各类参与主体因为“争夺业务、抢占市场”而淡化产品风险管理，进而导致金融风险的累积，严重的情形下甚至可能导致系统性风险的发生。

因此，建立统一的资产管理行业监管体制实有必要，以便从根本上防止监管套利问题的产生。

需要重构监管制度

当下监管机构对各类资管产品的监管以非现场监管和现场监管为主，但就监管治理的科学化和体系化而言，既有的监管方式体系却存在诸多值得改进的问题。

以对集合资金信托产品的监管为例。当下银监会对集合资金信托业务的监管多限于传统的“项目报备”、“窗口指导”等手段，方式较为单一而且具有较为“行政化”色彩，监管层有必要丰富监管手段并且使其公开化、透明化。此外，监管机构的监管治理并未引入完善的法律责任机制。对信托公司开展集合资金信托业务过程中可能存在的违法违规行为，监管机构并未引入相应处罚机制加以调整。

实际上，各类资产管理产品的交易结构较为复杂、涉及领域较为广泛、社会影响较为深远，监管机构必须充分考虑这些特征进而更新监管理念、调整监管方式、重构监管制度。

强化资管产品适格投资者管理

近几年资产管理行业的迅速发展为老百姓提供了更为丰富的投资渠道，也为老百姓创造了更为可观的投资收益。但是，各类资管产品也要求投资者具有一定的风险识别能力和风险承受能力，既有的资产管理法制体系也针对合格投资者制度确立了一系列的规范。遗憾的是，由于近几年集合信托等资管产品遵循了所谓的“刚性兑付逻辑”，投资者在一定程度上形成了资管产品“高收益、零风险”的错误认知理念，因而在进行相关投资时只考虑资管产品的收益，却并不关注交易对手、产品结构、风控措施等与风险密切相关的因素。

因此，有必要强化各类资管产品的适格投资者管理，使得他们对产品风险具有充分的了解认知，并且在投资相应产品之后愿意承受相应投资风险。当然，更为重要的是需要打破所谓的“刚性兑付”问题，使得各类资管产品能够得到真实的风险定价，进而也能促使各类资管主体的业务从“被动管理”向“主动管理”转型，进而推动资产管理行业发展的进一步市场化。

强化资产管理受托人信义义务

资产管理行业的发展离不开资产管理主体的成长。由于资产管理本身具有一定的专业性和技术性，作为受托人的商业银行、信托公司、保险公司等资产管理主体就需履行更为严格的信义义务。

例如，受托人对各类资管产品交易结构的设计、风控措施的安排、存续管理的实施等就应当尽职尽责，履行作为专业金融机构的管理义务和注意义务。同时，受托人应当严格履行忠实义务，禁止从事特定关联交易。但是，由于我国资产管理行业发展起步较晚，受托人开展的大量资产管理是所谓的“通道业务”，并未严格按照信义义务的要求履行主动管理义务。此外，部分资产管理主体还利用资管平台为其他关联主体开展了一系列的关联交易，也在一定程度上违背了忠实义务要求。

遗憾的是，对近期出现的一系列信托案件（中诚矿业案、安信纯高案、三峡全通案等），理论界和实务界并非深入关注受托人是否全面履行了信义义务，因而也就未能掌握处理这些案件的关键要素。因此，有必要强化资产管理受托人信义义务的“具体化”和“实质化”。

完善资管产品受益人权益保障制度

由于“刚性兑付”问题的存在，各类资管产品的受益人往往只关注投资本金和投资收益的兑付问题，对受托人的管理行为是否妥当以及是否危害自身权益并不关注。换言之，受托人较为重视分享资产收益权利，但却并不热衷于行使各类监督权利。

例如，集合资金信托的受益人在很多情形下既不主动了解信托财产管理、运用、处分情况，也不查询、抄录或复制与信托相关的账目信息，知情权保障条款几乎形同虚设。当信托受托人违背信托职责、违反信托目的处分信托财产时，受益人也未申请法院撤销受托人的处分行为或者申请法院更换信托受托人。此外，即使存在信托受益人大会制度，但目前信托受益人大会并未发挥类似股东会的实质性功能，实践运作中对各类信托计划的存续并未产生重大影响，甚至在特定情形下因为规则不完善还出现了所谓的“双头”受益人大会（新华信托双头受益人大会纠纷案）。当然，信托受益人权益保障制度的完善也和信托产品登记、信托受益权转让等制度的完善密切相关。

因此，有必要进一步完善资管产品受益人权益保障制度，确保受益人合法权益能够得到完满实现。

资管产品纠纷争议应更多进入司法裁判

当下各类资管产品的存续总额已经相当大，按照“高收益、高风险”的金融产品构造逻辑，这些资管产品当中应当存在一些“不良产品”，并且最终需要通过法院裁判的方式解决相应纠纷争议。但是，实践情况却是与之相反，真正进入法律纠纷解决途径的案件并不多见。这并不意味着当下的各类资管产品并不存在潜在风险问题，也不能说明我国资产管理主体具有完善的风险控制能力，因为“刚性兑付”已在一定程度上掩盖了资产管理领域的风险问题，投资者经由“刚性兑付”之后对存在风险弊端的资管产品和未尽管理职责的资管主体并未提出相应的法律诉讼。

这种局面就导致了法院在资管法制的完善过程中并未发挥重要作用，受托人的信义义务也不能通过具体的司法裁判加以“具体化”和“实质化”，受益人的合法权益也未能在司法层面获得更好的保障。更为重要的是，当下资产管理法制未能经受司法裁判的深度检验，它的体系漏洞、规范不足等弊端也就不能被及时发现。

只有让更多的资产管理产品纠纷争议进入司法裁判领域，资产管理的法律责任机制才能得以完善，资产管理法制才能适应金融发展需要、适应社会变迁要求。夏小雄

（本文为中国社科院陆家嘴研究基地“上海自贸区金融监管体制的建构与优化”课题阶段成果，作者单位：中国社科院法学所）