需厘清地方事权边界 与支出责任

据媒体报道，中央和地方事权和支出责任划分改革终于拉开帷幕。学界正在围绕中央与地方事权与财权的划分，展开热烈讨论。

首先需要说明的是，所谓地方政府的“财权”，是沿用早期的说法，现在官方文件中，“财权”这个字眼已经改为“支出责任”。支出责任与财权是有区别的。财权包括获得财力和支配财力的权力，作为一项权力，它更为主动、扩张而且具有选择性。但支出责任则限于支出，作为一种责任，它相对被动，选择性更小，是一种必须尽到的义务而不是可以取舍的权力。

现在人们普遍的看法是，地方政府事权与财权不匹配，事权太多而财权太小。由此建议调整中央与地方的事权与财权关系，尤其是增加地方财权而压缩地方事权。这样的观点不能说不对，但是至少没有抓住核心问题。

在事权方面，地方政府确实存在事权过大的问题，合理地划分中央与地方事权，将一部分更应该由中央政府承担的事收归中央是正确的。但是，在合理划分中央与地方政府事权之前，更应该合理划分政府与市场的边界，弄清楚政府到底应该有什么事权，不应该有什么事权。只有先与市场划分清楚了，才能在中央和地方之间进行划分。

在政府与市场的边界划分上，目前仍然突出的问题是，一些本来应该由市场去做的事，政府却大包大揽地做了。

一方面，人们抱怨地方政府承担了过多的事权，导致财力不足。可是，政府承担的不少事本来应该是市场的事。比如说，近些年各地大干快上搞文化产业。政府投资文化产业，大建文化古城等，动辄数十亿元，却收不回投资。政府应该做好公共文化服务，不应该亲自去做文化产业。政府越位去做的事情，就是市场的事权。如果不能真正划分政府与市场的边界，那么，即使地方政府的一些事权被中央收回，地方政府仍然会继续给自己扩大事权。

地方政府热衷扩张事权体现权力扩张的特性，但更深层的原因是，由上级部门考核下级部门的以GDP为主的政绩的做法，诱导和加剧了地方政府事权扩张的态势。

在地方政府的财力或者说财权方面，同样问题多多。目前分税制下，中央获得了更多份额的税收。表面看来，国家的财力远远高于地方。但是，通过转移支付，很多钱仍然重新回到了地方。地方政府的固有收入，加上中央的转移支付，财力并不小。但地方政府对财力的使用，仍然存在较为严重的低效和浪费现象。来自中央的转移支付，数额非常巨大，但是不少专项转移支付效率很差，被套取、冒用、挪用、滥用是常见现象；地方政府的自主收入，也往往使用无方，比如用于补贴亏损的国有企业、投资过剩产业等。

地方政府之所以在财力运用上大手大脚，关键是监督不力。地方财政支出，仍然缺少信息公开，导致来自公众的监督制约相当困难。如果不能约束地方政府的支出之手，不能让地方政府的支出更加公开、透明、科学、规范、可监督、可问责，那么可以想见，无论给多少钱，都不够满足地方政府支出的胃口，也不足以落实好地方政府的支出责任。

所以，中央与地方的事权财权固然应该得到更科学合理的划分，但更关键的是，还要对地方政府的事权和财权形成科学合理的监督制约机制，由此落实和强化地方的支出责任。首先要合理划分政府与市场的权力边界，约束地方政府事权扩张的冲动；其次，将考核地方政府政绩的权力更多地交给地方人民，让地方政府真正为当地人民做事，而不是为了给上级表现政绩；再次，实行阳光财政、民主财政，让地方政权的财政支出受到地方公众的监督制约，让地方政府的财力真正为地方利益服务。 □梁发芾