通用航空发展转变观念 将加快低空空域管理改革

通用航空与运输航空并称民航的“两翼”，但目前我国两翼的发展并不均衡，也导致民航业的发展不平衡。

这种局面正在逐渐被打破。前不久，新中国成立以来国务院首个促进通用航空业发展的政策性文件——《关于促进通用航空业发展的指导意见》(简称《指导意见》)出台，让通用航空市场迎来了春天。

“我们要坚持安全第一、放管结合，让通用航空器飞起来！让通用航空飞行爱好者热起来！”交通运输部副部长、中国民航局局长冯正霖对振兴通航产业充满信心，在接受中国交通新闻网记者专访时，他详细剖析了我国通航产业面临的困难，逐一提出了破解难题的思路。

转变发展观念的核心是放开市场

近年来，我国通用航空业发展迅速，截至2015年年底，通用机场超过300个，通用航空企业281家，在册通用航空器1874架，2015年飞行量达73.2万小时。总体上看，我国通用航空发展需求已经出现了结构性变化，交通服务、公益服务、娱乐服务和大众消费等开始成为主要需求。

但长期以来，由于低空空域不够开放、通用机场数量不足、服务保障设施不配套、通航飞机制造和引进受限、人员资质门槛要求过高，导致通航发展经营成本居高不下，经营活动结构性失调，市场需求得不到有效满足。统计数据显示，我国与通用航空业最发达的美国比，通用航空飞行小时数和机队规模仅为美国的1/30和1/100，差距巨大。

“这些都是多年形成的难啃的‘硬骨头’，需要以改革创新的精神和久久为功的毅力，一一攻破。”冯正霖坦言通用航空发展“遇到的困难相当多”，既有内部的，也有外部的。他认为，在解决外部问题上要转变观念，把通航发展从部门行为转变为政府行为、从行业行为转变为社会行为，“‘两个转变’的核心就是要放开市场，激发社会资本活力，调动各方面积极性，形成促进通航发展的合力。”

冯正霖表示，在确立地方政府在通用航空安全管理和产业发展主体地位的基础上，民航局将把工作重点放在规范通用航空发展的法制建设上，放在通用航空技术标准规范的制度建设上，放在法规和标准规范的监督执行上，放在通航企业运行的安全监管上，逐步建立起科学合理、责任清晰的工作机制，把放开通航市场的“根”扎正扎好。

扎好根，更要开好花、结好果。《指导意见》把短途运输纳入通航领域，提出拓展通用航空新业态，这大大丰富了通用航空的内涵。“我们会按照‘大通航’的思路拓展通航应用领域，以‘飞起来’为牵引，培育通用航空市场。”冯正霖认为，总的来看，“大通航”要发挥交通功能、服务社会公益事业、发展新型业态。

他具体阐述了三大任务：

——发挥交通功能，就是要在交通基础设施网络建设和综合运输体系布局中，积极发挥通用航空作为交通方式的比较优势，通过开展通勤航空试点，积极探索更能有效发挥通用航空交通功能的发展模式，同时客观理性地对待公务航空发展；

——服务社会公益事业，就是要扩大通用航空公益服务范围、提升民生服务功能，加快应急救援体系建设，支持在灾害事故多发地区建设通用机场，开辟应急救援“绿色通道”，支持通用航空公司开展医疗救护，鼓励多种运营模式，鼓励政府购买通用航空服务；

——发展新兴业态，就是要深挖我国存在的巨大的消费市场潜力，支持消费型通用航空活动，采取措施使飞机能够引进来、飞行爱好者能够玩起来；充分发挥通用航空与产业融合能力强的特点，鼓励“互联网+通用航空”“通用航空+创意经济”发展，促进产业融合创新。

释放简政放权的制度红利

“放开市场，必须管得更少，才能管得更好，才能管到位，才能服务到位。”冯正霖用一句话，高度概括了通用航空领域简政放权的内涵。但他同时强调，释放简政放权的制度红利，并不意味着不管，而是要放管结合、改革创新。

通用航空种类繁多、以作业飞行和个人娱乐体验为主、以目视飞行为主、机型普遍较小等特点，都给简政放权带来了不少挑战。在这方面，通用航空发达国家和地区拥有比较成熟的经验，也都建立起了独特的管理制度和规则。比如，欧洲“通航发展路线图”提出通用航空管理应依据“分类最简”原则，其核心理念是：一个标准不能适合全部情况，要“分类管理”，要有“底线思维”和“风险评估”的意识，适时采用“聪明监管”原则。

冯正霖表示，我国需要认真研究国外通用航空的发展特点和规律，找准适合我国国情的行业管理的切入点和监管重点，用好“他山之石”。

“在坚持安全第一的基础上，我们将积极探索放管结合，当前更注重的是‘放’。”冯正霖告诉记者，民航局将继续按照国务院“放、管、服”的工作要求，减少审批事项、优化审批流程，在企业设立、运力引进、计划申请等环节不再增设条件，已经取消的事项不以备案方式变相审批，研究推进通用航空经营许可与运行审定联合审查、一次发证。

在加快通用机场建设方面，将以完善规章标准为抓手，针对不同的功能用途、不同的环境条件、不同的发展需求，按照“灵活、简化、安全”的原则，对三类以下通航机场以备案管理方式代替审批制，对水上机场、直升机起降场等建设需求迫切的，优先制定相应建设标准。

在提升通用航空适航审定能力方面，将以创新管理方式为抓手，在继续加强行业核心审定能力建设的同时，与国内大型制造企业合作，扩大委任范围，与社会组织和行业协会合作，分类下放审批职能，节约行政资源，提升审定效率。在通用航空器的发展上坚持自主创新，鼓励发展拥有自主知识产权的航空器，合理引进国际先进的通航飞机，加大研发新能源飞机力度，从全产业链角度，促进新能源飞机的发展应用。

低空开放是通航发展的必要条件

低空开放是通航发展必不可少的外部条件。2010年，国务院、中央军委出台了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，低空空域改革取得了一定成效，但仍然不能适应我国通用航空快速发展的需求，与国际民航组织标准也有一定差距。据国际民航组织统计，我国国土面积占全球的6.4%，而我国通航飞行仅占全球不足1.5%，我国低空空域利用率低于世界平均水平。

“从‘离地三尺就要报批’到试点开放1000米以下低空，我国的低空开放向前跨出了一大步。但是从试点情况看，还存在不少问题，‘上天难’的瓶颈制约尚未破解。”冯正霖分析，问题主要体现在5个方面：一是管制、监视和报告三类空域中，报告空域所占比例很小且未连接成片，绝大多数飞行活动还需要按管制空域报批；二是低空空域高度较低，目前是按照1000米划设低空空域，与国际惯例真高3000米差距较大，而且还有很多地区达不到1000米，不利于通用航空飞行活动开展和特情处置；三是低空目视航线数量较少，且多在管制空域划设，不能满足各类通航飞行作业活动的需求；四是审批较多，飞行任务、飞行空域和飞行计划等需要不同的部门审批，且审批周期较长，不利于发挥通航飞行活动快速便捷的优势；五是通航飞行服务保障能力较低，航空汽油、飞行服务站(FSS)、固定基地运营商(FBO)、航空情报和气象资料等服务保障“短板”凸显。

《指导意见》提出了加快低空空域管理改革的任务，要求科学规划空域、优化飞行服务、简化各类审批程序，并明确提出将低空空域扩大到真高3000米。

冯正霖表示，民航局将抓住这一有利契机，及时总结推广低空空域管理改革试点经验，推动划设低空目视飞行航线，研究制定并组织实施空域分类标准，简化通用航空审批手续，为通航发展创造良好条件。同时，将加快推进飞行服务保障体系建设，完善基础性航空情报资料体系，提升低空空域航空情报、航空气象情报、飞行情报与告警服务能力。

他透露，民航局下一步将围绕《指导意见》提出的建设50个综合或专业示范区的目标，根据不同区域发展条件和特点，结合地方政府需求，加强试点研究，从低空空域开放、通用机场建设、通用航空器适航审定标准、通航交通通勤、飞行运动、飞行娱乐消费、应急救援和医疗救护等方面开展综合或专项试点示范区建设工作。

“安全第一”是底线和生命线

无论通用航空还是运输航空，“安全第一”都是其发展的底线和生命线。“只有给发展系好‘安全带’，通用航空才能飞得更稳更高更远。”冯正霖说。

通用航空的特点决定其在安全上容不得半点马虎。“通航企业普遍规模较小，抗风险能力较低，出现一次飞行事故就可能停产歇业。另外，通用航空作业环境复杂、飞行技术要求高、服务保障条件也不完备，需要更加关注各个环节的运行安全。”冯正霖表示，“安全第一”是市场培育的根基，在社会各界发展通航热情日益高涨的情况下，更要坚持安全底线，为通用航空发展营造良好的外部环境，“如果安全事故频发，通用航空市场则难以扩大。”

坚持“安全第一”的发展理念，不等于用管运输航空安全的方式管通航安全，而是要加快形成区别于运输航空的安全规章标准体系并严格执行。目前，民航局与通航运行紧密相关的规章有91部，相关规范性文件多达135部，其中不乏不符合通航运行特点的限制性条款。冯正霖表示，民航局下一步将加快修订部分规章和规范性文件，同时明确“分级分类”的安全管理思路，做到区分任务性质、区分作业地点、区分航空器类型、区分用途，分类评估风险，逐步建立一套适合通用航空各类作业特点的安全规章标准体系。

无人机市场的火热为安全监管提出了新挑战。今年5月22日，一架无人机突然出现在四川成都双流国际机场起降空域，导致机场东跑道停航关闭80分钟，直接造成55个航班不能正常起降。据不完全统计，在过去3年时间里，仅京津冀地区就发生110起不明空情，违规飞行呈逐年上升趋势。

“我们会改变无人机‘无人管’的局面，针对这类‘低慢小’航空器的安全运行管理，将抓紧完善相关法规、标准，加强对驾驶员的培训和管理，确保安全。”冯正霖告诉记者，民航局鼓励以多种方式建设无人机等“低慢小”航空器监管平台，不断提升以信息技术手段保障安全的能力，同时加强对批准运行的第三方无人机云平台的监管，维护市场秩序，保证公平有序竞争。

他同时表示，针对通用航空“黑飞”行为，将加大企业经营活动监管力度，规范市场准入退出制度，强制清理长期未开展实际运行或整改后仍不符合持续运行条件的企业。按照《指导意见》确定的职责边界，加强与工信、军方、地方公安等有关部门的协调配合和协同监管，严厉打击各类“黑飞”活动，确保低空飞行安全有序。

目前，行业内没有通用航空专职监察员，民航系统各监管局也没有设置通航处，大量监管任务均由运输处市场类监察员兼任，运输与通航无法兼顾的矛盾突出。冯正霖表示，将通过通航管理的体制机制改革，逐步研究解决这个问题，体现通用航空的专业性和独立性。同时，建立诚信体系，通过公布企业诚信记录的方式，强化行业自律，鼓励诚信经营，培育一批具有核心竞争力的通航企业，逐步形成统一规范、竞争有序的通用航空市场。