经济观察：中国多地发行置换债“借新还旧”的背后

中新社北京5月15日电 (记者 李晓喻)为缓解偿债压力，中国多地近期陆续发行地方债，其中以置换债为主，以“借新债还旧账”。

据记者不完全统计，截至13日，已有四川、湖南、山东等近30个省市发行了地方债，总规模超过2.2万亿元(人民币，下同)，其中大部分是置换债。

官方数据显示，2016年四川政府专项债券(一至四期)发行额400亿元，一般债券(五至八期)发行额200亿元，全部为置换债券。

陕西今年首批一般债券发行总额约310亿元，其中置换债券约250亿元；首批专项债券发行总额近220亿元，全部为置换债券。

江苏今年首批一般债券发行总额608.6亿元，专项债券发行总额527.4亿元，全部为置换债券。从债券期限来看，5年期、7年期债券居多。公告称，3年、5年、7年期债券利息按年支付，10年期利息按半年支付。这些债券将用于偿还截至2015年12月31日负有偿还责任的债务本金，优先偿还高息债务。

一些地方财政部门称，这些债券的成功发行，对降低融资成本，缓解财政压力意义重大。但有观点认为，这种做法可能有风险。

在上海财经大学中国公共财政研究院院长高强看来，发新债还旧债的结果，就是信贷总量虽然大大增加，但流动性不强，真正能够用于投资和建设的资金不足。“置换债的比例越大，越不利于经济增长。”

此外，大规模集中发行置换债券还可能产生“挤出效应”。银行出大量资金购买置换债，会影响其对其他融资主体信用投放的能力。近期增长已明显乏力的民间投资，或将面临更大困境。

不过，考虑到中国经济下行压力仍存，潜在风险不容乐观，地方政府密集发行置换债实属必要。

财政部内部控制委员会委员、中瑞岳华会计师事务所高级合伙人张连起接受中新社记者采访时表示，用周期较长、利率较低的政府债券来置换利率较高的存量债，优化债务期限结构，这在需要缓解地方财政压力，保障在建项目融资和资金链不断裂的情况下，是“必然选择”，“不置换的话，地方债务会出现大问题。”

“置换债解决的是眼前问题。眼前问题不解决，银行坏账等风险会迅速暴露，遑论长期增长。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说，尽管其他融资主体会因此受到一定影响，但“这是两害相权取其轻”。

实际上，地方政府发多少置换债，要看需要还多少，并非随心所欲。且中国官方对置换债发行节奏也做出了明确规定，要求截至第一季度末发行量不得超过30%，截至二季度末不得超过60%，三季度末不得超过90%。

中债资信评估有限责任公司发布报告认为，在此情况下，地方债集中发行的情况将得到有效缓解，各月发行规模分布将更加均匀、合理。

张连起称，当前地方债总体风险可控，但债务置换只是推迟债务问题，而非根本解决。因此，应强化限额管理，加强对债务的动态监控和风险管控。中央应切实加强对地方政府发债的督导和监控，地方也应该尽快调整债务结构，建立预警机制，强化应急机制。(完)