《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》正式对外公布。这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计，进一步强化了产权保护的法治化路径。

我国历来重视产权保护，2007年物权法出台，以公平为核心原则的产权保护制度逐步形成，全社会产权保护意识不断增强。党的十八大以来，中央对产权保护提出新要求。“十三五”规划建议指出，推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。

然而，受各种因素影响，当前我国产权保护状况仍不乐观，特别是不同所有制经济产权保护不够同等，公权力侵害私有产权、民营企业资产被违规查封扣押冻结等现象时有发生，公有产权受侵犯、国有资产流失现象依然存在，侵犯知识产权的行为易发多发。

针对产权保护的不足之处，《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》为解决长期以来社会所关注的八大产权问题明确了方向。同时，“意见”明确了进一步完善现代产权制度、推进产权保护法治化的五个原则。

依法保护产权，意义重大。从今日起，《法制日报》视点版推出“权威解读产权保护顶层设计”专栏，对“意见”进行深入解读，剖析“意见”将怎样影响我们的生活。敬请关注。

□　本报记者 赵丽

□　本报实习生 王曼宁

11月27日，《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》正式发布，这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计。

说到“产权”，大多数人首先想到的，应该是大红色的房屋产权证、每天涨涨跌跌的股票。事实上，此次发布的中央文件，针对非公有产权、知识产权等八大产权问题，都给予明确的改革方向。

在八大产权问题中，老百姓最关切的是，房屋土地使用权到期后，怎么办?花了大半辈子的积蓄买的房，70年后还是我的吗?

“意见”第十大项第一句明确写道：“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。”

在专家看来，这一句话，回答了上上下下最关切的问题。

中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新在接受《法制日报》记者采访时说，中央出台“意见”告诉人们，住宅建设用地等土地使用权的性质都是用益物权，都是有期限的物权，但是不能因为这些土地权利是有期限的用益物权，就使人民群众对自己所享有的不动产物权产生疑虑，甚至丧失信心。

研究后续安排保护公民财产

《孟子·滕文公上》曰：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”由此可见，产权自古以来就是稳定人心、推动社会发展的“定盘星”，居民房屋产权更是如此。

杨立新向记者介绍说，关于住宅建设用地等土地使用权到期续期的法律安排，主要说的是城市居民在购买商品房屋的同时，所取得的住宅建设用地使用权。

“在开发商向政府取得出让的建设用地使用权时，法律规定的使用期限是70年，当然也有其他不同的期限，但最高是70年。既然住宅建设用地使用权是一个有期限的用益物权，那就一定存在着期限到期后的续期问题。因此，在其他法律中，就规定了住宅建设用地使用权70年期限到期后，应当申请续期，并交纳续期的出让金。”杨立新说，在物权法制定过程中，城市居民反映强烈，担心70年期限到期后，自己的不动产权益将会受到损害，甚至被赶出家门，因此纷纷提出不同意见。立法机关为了解决这个问题，在物权法第一百四十九条规定了住宅建设用地使用权到期后自动续期的内容，安定了民心。

既然物权法已有明文规定，中央为何仍要出台这样的意见?

“在住宅建设用地使用权的70年期限到期后，经过自动续期后的权利究竟是何种权利、要续期多少年、还要不要缴费等问题，物权法都没有明确规定。”杨立新说。

既然如此，要确权，就面临两种方式：法律直接确权或通过交钱确权。这也是目前公众最为关心的问题。

北京大学房地产法研究中心主任楼建波的倾向是——中央此次出台的政策性文件将通过法律法规去贯彻落实，“最高人民法院在答记者问时也表示，关于到期后续期的问题会面向立法机关提出修改的建议。这应该还是一个有待于法律进一步明确的问题”。

据楼建波介绍，目前的法律法规保护土地使用权人利益，现行法律规定住宅建设用地使用权到期后自动续期，非住宅用地按照物权法的规定执行，“按照城市房地产管理法和城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定，房产土地使用权到期，房产所有人必须提前一年申请续期，否则土地使用权将会由国家无偿收回。

“法律同时还规定，政府除为了公共利益的需要不能批准续期外，应当批准续期。自动续期将来怎么执行不好说，至少政府肯定不会随便收回。当然，自动续期并不意味着政府在任何情况下都不会收回，出自公共利益需要的征收，按照法律规定的程序是可以提前收回的，当然走这个程序，要对使用人进行一定补偿。”楼建波说。

“只要我们研究好了住宅建设用地等土地使用权(还包括其他有期限的土地使用权)到期后续期的法律安排，让人民群众有恒产而有恒心，就能够推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。”杨立新说。

法律“打架”问题不存在

作为物权法起草者之一的中国人民大学常务副校长王利明向记者介绍说，当年起草物权法时，在土地使用权续期问题上争论得比较激烈，后来确定为“事后延长”的方案，也就是业主的土地使用权期满后，不需要审批就可以继续住，实际上业主的土地使用权突破了70年。

在查阅相关文件过程中，记者注意到了这样的问题：

国务院于1990年颁布的城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例首次规定了“居住用地最高年限为70年”，而且还规定：土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记”。

1993年的城市房地产管理法规定：房产土地使用权到期，房产所有人必须提前一年申请续期，否则土地使用权将会由国家无偿收回。

此次“意见”出台后，有评论认为，关于产权续期过程中的法律文件“打架”问题，需要解决。

“在制定物权法过程中，当时考虑到城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例和城市房地产管理法中关于住宅使用的规定不利于对老百姓的保护。到期以后被国家收走的住宅，可以说是老百姓一生的积蓄，涉及基本民生问题。”王利明向记者介绍说，所以物权法做了一个特别的安排，“属于一项特别的法律法规，它的规定是不受现行法律规定制约，是一项特别例外的规定，不属于一项‘打架’的法律”。

“立法法规定，后法优于先法，所以现存的这几部法律不存在‘打架’的问题。”楼建波表示了相似的观点。

不过，在杨立新看来，目前，关于住宅用地使用年限续期的法律依据主要是物权法第一百四十九条规定，由于目前的法律条文缺乏细则，如何“自动续期”存在不确定性，难以操作。

对此，王利明建议说，“关于物权法中自动续期的问题，因为当时讨论界定多少年，争论太大，所以进行了回避。接下来物权法在修订修改时一定要明确这两个问题，至少有一个确定的标准”。

民建中央经济委员会副主任、经济学家马光远则认为，最好的办法是废除1990年国务院关于土地70年的相关规定，启动土地管理法的修订。

“中国民法典编纂工作正在进行，明年3月民法总则即将颁布，2020年民法典将正式颁布。未来3年里，包括物权法在内的相关法律都将进行整理修订。对于土地使用权，在国家政策安排基础上，会直接在物权法中有所体现。”北京大学法学院教授、民法研究中心主任尹田说。

杨立新也认为，未来民法典将会把物权法等相关内容编进去，如果处理得当不仅可以使这个问题一劳永逸地得到解决，而且还会给编纂民法典分则提供亮点，获得人民群众的拥护。

到期后续多久怎么续

“对于个人住宅地使用权到期后是否会被收回的担心，基本上可以没有。”楼建波说。

既然如此，那么，70年到期了，接下来究竟是续30年还是续50年或70年，还是永久续下去?

杨立新的意见是永久续下去。

“首先，凡是期限不够70年的住宅建设用地使用权，到期后必须都续期到70年。”杨立新说，此外，住宅建设用地使用权70年到期后，经过自动续期，相当于这个权利是一个无期限的物权，即一次取得永久使用，使这个权利变成一个永久性的建设用地使用权，国家不应在续期时继续收费。

“应在土地管理法中将土地使用权的期限提高至100年或者199年，也就是实质上的永久产权。”马光远说，这样的好处是土地使用权如果有剩余年限，可以继续买卖，同时真正能够形成良好的预期，并为房地产税扫除障碍。

王利明则认为可能是“几十年”，“当然越长越好。如果是一年两年，那就不能达到‘意见’所说的形成对财产长期保护的局面。怎么做到长期保护，而且形成良好稳定预期，那必须是再续期几十年，我认为70年可能是最好了，这样我觉得才是符合文件精神的”。

不过，楼建波却认为，期限不应该延长为永久，“第一，我们是社会主义国家;第二，我们是土地公有制，这是宪法规定的。如果取得的土地使用权是一种永久产权，那国家的土地所有权跑哪里去了”?

在楼建波看来，续期期限30年、50年、70年，虽然有不合理的地方，但更有它的合理性，“如果把期限变成100年，那是不是意味着房价应该再高点?我觉得解决这个问题的关键在于，应该把70年自动续期的规定真正设计出来，包括具体怎么去自动续期、自动续期以后要不要缴费、要缴费的话有没有一个办法能够相对公平”。

按照楼建波的解释，“自动续期”应该解读为不用申请即可续期，“现在主要讨论的是是否需要交钱的问题”。

“尽管我们实行的是土地公有制，但是这并不妨碍公民在取得住宅建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权后，这个用益物权应当而且必须是一个永久性的权利。如果不是这样，一个住宅建设用地使用权的存在有期限，而且这个期限又是到期必须申请，它就是一个不确定的权利，就会影响社会的财产权观念。”在杨立新看来，到期后经过自动续期变成永久性住宅建设用地使用权后，应当确定土地使用权人与国家作为土地所有权人之间的关系，可以考虑收取必要的、不是过高的税金，但应当经过立法机关立法决定。

“如果要交很多费用，老百姓会承担过重的负担，这就不能形成‘意见’所说的形成良好的稳定预期了，也不利于对公民财产的长期保护。”王利明说，按照他个人理解，根据“意见”的精神，是不是应该象征性地交一点费用，“而且是老百姓普遍能够承担得起的费用”。

“我们讨论了两种可能的解决方案。一是我们正在讨论的将来能不能用房地产税的形式替代续期的缴费。推广房地产税制度，比如再给你续50年，规定总共交多少、每年交多少。可以通过这个制度解决。”楼建波说，二是到期后不用办手续，“你可以继续住着，但土地重新进入市场，或者没有进入市场只是进行了产权的移转或抵押，这需要在交易前设定一个流程。我觉得这样有两个好处，一是土地资源是有限的，有偿有期限是原则;二是要考虑大家的承受能力”。