港媒分析申根公约现状 对比其可行与不可行之处

【环球网综合报道】据香港“文汇报”1月18日报道，30年来，欧洲多国先后签署《申根公约》(下称《公约》)，取消成员国之间的边境管制，以人口自由流动方式推动欧洲一体化。但近两年的难民潮及恐袭事件，促使个别成员国重启边境管制。上年年底，欧盟提出《公约》修订案，收紧现行的出入境检查措施。于是，有意见认为《公约》正在进入倒数阶段。《文汇报》就该公约的内容及存在的问题进行了分析。

上年11月13日，极端组织“伊斯兰国”(IS)策划法国巴黎恐袭，造成130人死亡。为了防范恐袭再次发生，欧盟提出修改已有30年历史的《申根公约》，加强出入欧盟地区的人口及物品的检查措施、收紧对人口流动的控制。另外，近两年的中东难民潮，亦是促使欧洲国家同意修改《公约》的重要原因，各国或重启边境检查，或设置铁丝网，因此有意见认为《公约》正在崩溃。

经济增长VS安全风险

《申根公约》成立之初，曾被视为一划时代的尝试，也有人视之为全球各国边界逐步取消的开始。然而，公约终于不敌难民潮，各成员国先后放弃无边境检查的概念，这是否代表了全球人口自由流动是不可行？且将正反双方意见列出︰

可行

1. 全球人口自由流动是大势所趋：申根区已经是一个成功的实践，由最初的5个成员国增加至26个，当中包括非欧盟国家如挪威、瑞士。现时，有4个巴尔干国家如保加利亚及塞浦路斯，仍在申请加入公约，可见全球人口自由流动是大势所趋。

2. 世界发展需要全球人口自由流动：人口自由流动可以解决多国的劳动力及就业问题。同样的需要亦见于香港建筑业、美国低收入行业如清洁、餐饮服务等，都是依赖大量外来劳工。完全自由流动将更快速、更有效地使用全球的人力资源。

3. 目前世界人口流动近乎完全自由：全球化及交通的发展已经使人们能够在世界上自由走动，只要把现行边境上身份核实、检查等手续全面取消，就能达到完全自由流动的目的。

不可行

1. 人口自由流动不是共同愿望：欧盟国家如英国和爱尔兰未有加入申根区，因为自身利益、国家安全等考虑，需要保留边境管制。就算是《公约》也不是接受每个申请，如塞浦路斯就因为国内局势不稳而未能加入申根区。

2. 人口自由流动的风险：上年的巴黎恐袭和中东呼吸综合症(MERS)，反映人口自由流动的同时，亦把罪行、致命病毒等风险带到世界每个角落，所造成的伤亡、破坏是世界整体发展不能补偿的。

3. 自由流动不等于放弃管制︰边境管制是必要保留的，是控制及防范上文提及的风险、危机处理等的最基本手段，故目前近乎完全自由流动的情况已足够。

据报道，1985年6月，法、德、比、卢、荷五国在卢森堡城市申根，签署一项有关边境管制的协议，是为《申根公约》(Schengen Agreement)。《公约》于1995年7月全面实施，并在1999年5月正式成为欧盟的一部分。发展至今，签署国共有26个，包括欧盟的22个成员国，组成申根区(Schengen Area)，覆盖欧洲大陆约4亿人口。透过减省出入境检查手续和边境管制等措施，便利居民、旅客、商品等在申根区往来，推动欧洲一体化，主要措施是：

1. 一个外围边境代替多个内部边境：在申根区内，成员国之间的边境管制措施全面取消，出入境检查手续只在对外的边境上进行，即是说所有出入境人士只会在进入申根区的第一个及离开申根区的最后一个成员国接受检查。至于出入其他成员国，则可豁免任何核实、检查等手续。

2. 免护照、单一签证：申根区及欧盟内的居民只需持有任何成员国签发的有效身份证明或签证，便可以免护照在申根区内自由出入、活动，而来自非欧盟国家的旅客则需要多一个90日的申根签证(Schengen Visa)，才可享有同样的自由。

《公约》实施以来确实大大地提高了人口和货物的流动性，有利经济发展。首先，取消区内边境管制节省不少资源，既可减轻国家财政负担，又可把省下来的资源用在其他更有效益的发展。其次，自由流动为区内居民提供更多发展机会。卢森堡的劳动力人口之中，有超过四成是每天从邻近的比利时、德国及法国前来上班。在物流方面，免检查安排缩减运输时间，增加货物流量。最后，简便的入境及免检查安排刺激旅游业。区内居民不用办理任何手续就可以到其他成员国度周末，而区外游客可以利用省下来的检查时间、签证费用，走访多国消费。

边境无检查 难民“任我行”

自由流动同时意味不法分子、不受欢迎人士、非法物品等等进出申根区的自由，而近两年的中东难民潮及上年11月的巴黎恐袭正是此政策的结果，继而导致需要修订《公约》。

根据欧盟现行的《都柏林规定》(Dublin Regulations)，所有难民需要在第一个入境的欧盟国家提出庇护申请。如果申请成功，便会成为该国居民，这导致难民问题遍及整个欧洲。首先，中东难民多从意大利、希腊、匈牙利等国进入欧盟区，若这些国家给予难民资格，他们即可在申根区自由流动，而难民普遍倾向定居于西欧及北欧，因此造成难民在申根区内的偷渡问题，而各国因为没了边境检查而无法阻止这浪潮。

另一方面，由于《公约》是依靠外围国家来管理整个《公约》成员国的边境，在出现如匈牙利放行难民坐火车进入奥地利和德国的时候，《公约》各成员国根本无力阻止，可以说这是《公约》成员国之间出现分歧的后果。

重启检查站 公约精神受威胁

针对上述两点，《公约》各成员国先是重启边境检查站，进而决定修订公约内容，但这引起不少成员国之间的争议，认为《公约》的自由流动、无边界欧洲的精神受到威胁。巴黎恐袭事件使《公约》的坏处暴露出来，调查发现其中一名施袭者持有叙利亚护照，以难民身份在希腊上岸，途经几个成员国到达巴黎，而有几名恐袭分子则取道比利时，利用免检查的漏洞运送爆炸品、武器等进入法国。因此，为了防范恐怖分子利用难民潮及《公约》的无内部边境管制安排，欧盟于上年12月中提交《公约》修订案，包括加强外围边境的检查措施、收紧自由流动政策、更新及分享情报等等。(实习编辑：马玉丽 审核：谭利娅)