我国目前有49个城市拥有地方立法权。提交十二届全国人大常委会第十次会议审议的立法法修正案草案，拟将“较大的市”才享有的地方立法权扩大至设区的市，规定可就城市管理方面事项制定地方性法规。

　　温州27年、烟台26年、泉州19年、佛山11年……这些数字代表着每个城市争取“较大的市”的努力时间。在每年的全国人代会上，有许多城市的人大代表向国务院提出建议，要求批准所在的市成为“较大的市”。所有这些不懈的努力，其原因只有一个：现行立法法规定，较大的市的人民代表大会及其常务委员会可以根据需要，制定地方性法规。这也就意味着，成为“较大的市”，就能获得地方立法权，从而解决社会治理创新和经济转型发展遇到的法制障碍。

　　因此，当立法法修正案草案将地方立法权扩大至全国282个设区的市时，立即引起社会关注。

　　地方立法权下放

　　已停滞21年

　　广东佛山从2003年开始申请成为“较大的市”。11年来，佛山GDP从1381亿元升至2013年的7010亿元，但地方立法权始终未能如愿获得。据不完全统计，佛山目前承担着国务院及其部委赋予农村综合改革、经济发达镇行政管理体制改革、征地制度改革等重大改革试点任务15项;承担省政府及其厅局赋予的大部制、工商登记制度改革、统筹城乡综合改革等改革探索任务25项，其中许多任务都需要从法律层面予以明确规范。而立法权的缺失，让佛山颇为头疼，走一步看一步的无奈，也让改革推进步履蹒跚。

　　类似佛山这样的例子还有很多。问题的症结在于地方立法权上。1982年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》首次提出，较大的市可以制定地方性法规，扩展了此前只有省会城市和经济特区才拥有的地方立法权，但并没有明确规定“较大的市”的界定和审批标准。此后，国务院先后4次批准了19个城市为“较大的市”。1993年国务院批准江苏苏州、徐州成为“较大的市”之后，批准工作随即陷入停滞。时至今日，我国仍然只有49个城市拥有地方立法权。

　　“较大的市”批准工作停滞的这21年间是我国飞速发展的黄金时期，法律的滞后甚至缺失与改革的不断推进形成了鲜明对比，尤其是在城市建设和管理方面，立法需求更是大幅度增加。但由于没有地方立法权，许多城市都只能以“红头文件”的形式出台相应规定，这也带来了行政处罚标准模糊、于法无据等弊端。

　　“今天的社会是一个复杂社会，地方自主管理事务的范围越来越广泛，城市面临的许多问题都迫切需要用法律来规范。”北京大学教授强世功表示，虽然现行立法法并未赋予设区的市地方立法权，但在现实生活中，每个市的政府都制定了大量规范性文件，且在本行政区域内具有普遍约束力。扩大地方立法权的范围，有利于规范地方政府的政策制定权，提升政府的管理水平。

　　放开地方立法权

　　具备可行性

　　2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。这让许多申请成为“较大的市”的城市看到了希望的曙光。

　　在法学界看来，放开地方立法权早就具备了现实可行性。一些发达地区，人口都在百万以上规模，经济社会发展水平普遍较高，法制机构建设普遍较好，加之立法法已经形成了一整套的地方立法体系，对地方立法权限、程序等都做出了十分明确的规定。与此同时，地方性法规、地方政府规章备案制度也在不断完善，放开地方立法权的条件已经较成熟。

　　比如广东东莞，来自统计部门的统计数据显示，东莞人口超过1000万人，其中本地户籍人口只有不到20%，绝大部分都是外来人口。对于这种特殊的人口结构，如何保障教育、医疗、养老等公共服务的均等化是一个重大课题。如果一些好的做法、措施不能上升到法律层面，那么外来人口的合法权益也就得不到保障。

　　东莞是一个不设县、区的地级市，因此东莞选择了简政强镇的特殊做法，将纪律、人事、经济、教育等众多经济社会管理权限下放到各镇街和园区。然而，在东莞所下放的权限中，绝大部分是法律规定县级人民政府才能行使的。为了解决这个问题，东莞目前采取以委托、交办等方式下放，加盖的也是市直部门的业务章。而在“镇行县权”的过程中遭遇了许多法律难题，如镇一级政府并不具备县级政府主体资格，需要通过立法明确镇街行政管理权限。

　　东莞所遇到的问题，也是许多地方政府头疼的难题。在一些地方，甚至形成了改革与法律博弈的局面，要么地方政府想方设法寻找法律漏洞，钻法律空子，要么就干脆突破现行法律限制，违背现行法律的宗旨、原则和精神。因此，有专家建议，既然地方政府用大量的规范性文件替代法律，不如干脆扩展地方立法权，将地方对法律的细化、延伸、拓展纳入到法律体系之中，凭借立法法对地方立法的规定对其进行限制和规范，以达到维护法律统一的目的，解决现实发展中的诸多矛盾和问题。此次立法法修正案草案扩展地方立法权的规定，就回应了这种观点。