特困供养政策变形记

　　记者在多地采访发现，包括农村五保户、城市“三无”群众在内的特困供养群体供养水平普遍不足每天10元。然而，保障这一群体“吃穿住医葬”基本生存权利是地方政府义不容辞的职责。为此，各地民政部门纷纷想点子、搞变通，救助政策出现五花八门的变形;一些挪用资金、虚报数量等行为甚至涉嫌触及法纪红线。

　　变形记一——“空城计”。即通过虚报五保人员基数，套取国家资金。记者采访时注意到，有两个经济发展水平、人口基数接近的相邻县，其农村五保人员数量却相差一倍。民政干部坦言，其中缘由在于有的县“胆大”，虚报了基数。由于各级财政给民政拨款的方式，按基数乘以标准给钱，所以只有做大基数才有总量，做大总量才有结余的资金。

　　这种虚报基数的做法得到上级民政局默许和鼓励，甚至连五保数量“多报多少”也得到上级“建议指导”。结余资金主要用于原本需要县财政支出的事项，以及填补养老院建设维护资金缺口等，一定程度上能缓解县级财政压力。某县民政局救助股股长说：“由于这些资金并不落入个人口袋，大家上下一条心形成了默契，审计这么多次，还没有出过问题。”

　　但这样的解决办法总是不合规、不合法，该县民政局局长颇为担忧地说：“现在就是赌运气，查到哪个算哪个倒霉，查不到就烧高香。从长远来看，应该名正言顺规范政府的投入，杜绝弄虚作假，这样也可以防止部分干部犯错误。”

　　变形记二——“围魏救赵”。一些分散供养没有生活自理能力的老人，地方民政部门通过给这些救助对象邻居或亲友安排低保指标，鼓励他们帮助解决分散供养老人的护理问题。基层民政干部自嘲道，这也算是一种“政府购买服务”。

　　57岁的崔全友、何荣夫妇是一对农村五保夫妻，其中一人完全瘫痪，另一个半身不遂，生活不能自理。在两间低矮的砖土混建的小屋里，最值钱的物件是一只轮椅、一双拐杖，分别由当地残联和民政部门捐助。为解决其护理问题，县乡民政部门安排崔全友的同村侄女，以及崔家邻居轮流给他们送饭，每天两顿。其中崔家邻居原本够不上低保户标准，但当地也专门给他安排了一个低保指标，每年约2000元左右的补助，作为其照顾五保户的津贴。

　　在城市也存在这种情况。62岁患有精神疾病的高峻岭目前与自己的侄子和弟弟住在一个院里。当地为高峻岭的弟弟办理了低保，由其弟弟家每日给高峻岭送饭。街道办工作人员告诉记者：“按规定，我们这边一家是不能有两个人享受低保的，他们家情况特殊多给一个指标，算是对照顾五保户的补偿。”

　　民政局干部说，按说应该是让这些失能的人员住进养老院，由专门的人护理，但是养老院请不起护理人员，到了养老院也没人照料。我们现在只能拿“低保”的钱，到社会上去“购买服务”。虽然违规，但至少能保证这些五保户不至于被饿死。

　　变形记三——“瞒天过海”。“葬”是五保户“五保”的重要内容之一，有些省份规定，五保户死亡一次性发放丧葬费，但具体到县级则一直没有安排相应资金。有些地方的基层民政部门为解决这部分资金缺口，在农村五保供养对象死亡后，继续按月发放1年供养金，作为丧葬补助费。民政局干部说，一些查处的“死人吃五保”案例，除去一部分是违法虚报材料骗取资金外，还有很大一部分正是这种情况。

　　2013年底曾有媒体报道河南息县五保户“死一个才能顶一个”，也是在此背景下发生的。当地民政局干部介绍，每年年初做财政预算，当年供养多少五保户在此时人数就固化了。如果期间发生个别五保户死亡，其还将继续领取下一年供养金作为丧葬费。“有些困难群众急于抢占五保户指标，于是先垫资‘丧葬费’，结果形成了‘死一个顶一个’‘花钱买指标’的情况。”这名民政局干部说，“没有做到应保尽保是民政部门工作不足的地方，但是巧妇难为无米之炊;一些基层民政干部因此受到处分，也感到很委屈。”事件发生后，息县财政每年划拨70万元用于五保人员死亡后的丧葬费。

　　变形记四——“偷梁换柱”。即挪用其他资金用来保障五保户的救助供养。近年来敬老院建设方面中央财政投入几近空白，敬老院建设一直是地方政府，尤其是县乡财政的责任。于是县乡民政部门除了到处“化缘”，也打起了其他项目资金的主意。

　　如住建部门在农村实施危房改造，民政部门提出，农村首先是五保户的房子最差、最危险，但每户一万元左右的改造资金不够盖新房。以五保户名义申领危房改造资金，这部分资金集中起来，用来做敬老院建设资金。民政局干部告诉记者，50名五保户就能申请至少50万元资金，对于敬老院来说非常可观，但严格地讲这叫“挪用资金”，住建部门、民政部门在面临审计时将“难以过关”。采访中，一些敬老院建设项目进展到一半，因为审计部门的介入也不得不停下。

　　“挪用”不仅发生在敬老院建设方面，当农村五保对象生病、过节日或房屋倒塌及发生火灾时，民政部门也会动用救灾物款进行一定救济。因此，不少县民政部门的救助资金出现了“寅吃卯粮”的情况。

　　为什么会出现形形色色的政策变形?一些基层干部谈到，在特困人员供养方面，基层民政部门的“资源”与“责任”严重不对等，是导致供养政策扭曲变形的主要原因。

　　中部某省民政厅救助处干部告诉记者，民政部门在县一级是“弱势部门”，“弱势部门”照顾弱势群体，资金不足只能想一些辗转腾挪、不惜踩红线的办法，以完成“基本职责”。作为上级部门，对此也只能无奈默许。“自己下去检查的时候，对有些县里的做法虽然知道，但也只能是睁只眼闭只眼。”

　　另外，一些本该由地方政府承担的责任，也一股脑地推给民政部门，有的地方政府主要领导对特困群体关心了解不够。一位民政局干部告诉记者一个笑话：某政府主要领导在考察农村低保、五保公示栏时训斥当地民政局干部：“五保户一个月2200多元的供养经费，你们还把工作干成这个样子!”事实上，公示栏的2200元是五保户全年的供养经费而非每个月。这样的批评让基层干部们哭笑不得。

　　采访中，有基层民政干部向记者感叹：“挪用、虚报都是不得已，为给特困群众办点事，得拿自己的前途去冒险。一旦被发现，流汗后还要流泪。”随着近两年对涉及民生领域违法行为的查处力度加大，不少民政干部因此被问责、甚至被检察院起诉。他们的某些做法确实违法违纪，但我们更应该反思的是，导致这些问题的背后原因是什么?

　　让特困群众活出尊严

　　特困群体“不养不活”，政府必须兜底。同时兜底并不意味着政府包办，如何引入社会力量，开辟多元化的救助渠道，也是一个亟待研究、探索解决的问题。

　　走出“不出事就难落实”的怪圈

　　“民政干的就是要钱的活”，这是很多基层民政干部对自己工作的认识。他们能否“要”到钱，直接关系到特困群众的生计。然而，记者调研发现，尽管从中央到县一级，各级政府对特困人员供养均有资金拨付，但在实际使用过程中被异化为“中央的钱靠抢，地方配套靠财力，资金落实靠出事”。

　　“一没有列专项，二没有明确比例，中央转移支付给五保户的钱到了地方就得靠抢。”中部某省一位民政官员告诉记者，中央财政每年以小专项的形式将五保供养、村办公经费和村干部工资一起打包下发给省财政。2006年，该省民政、财政部门根据当时省内五保供养实际情况，确定了一个划拨中央转移支付款的数额。如今10年过去，该省五保供养资金总量已经翻了一番，可划拨到五保供养上的钱始终未变。

　　“五保供养的钱不够怎么办?还得向省财政要。”这名官员说，不论是从中央转移支付上掏，还是从省财政新增财力上掏，都是从省财政要钱，钱不过是从左口袋装到右口袋。基层民政官员反映，实际操作中，一般性转移支付的钱能不能真正用于民政、特别是用于救助始终存疑。“因为这部分特困群体的声音很微弱，当地在制定财政计划的时候往往把他们的需求往后排。”

　　在五保供养资金筹集方面，除中央财政转移支付外，地方财政也需按一定比例配套资金。在河南，农村五保供养经费省以上财政和县级财政按4︰6比例分担。在安徽，这一比例在账面为1︰1，但在实际操作中，县财政还要承担医疗支出、人员工资等多项费用，实际比例可达3︰7。

　　基层民政干部说，越到基层，资金配比越高，形成一个“金字塔”结构的资金配比模式，地方财政压力大。安徽省合肥市某区民政干部说，这对于财政状况较好的地区还比较好办，地方财政拨款兜底就是。但在一些贫困地区，还是吃饭财政，原本不足的供养标准就越发显得捉襟见肘。

　　记者调研了解到，敬老院工作人员工资、护理人员聘用以及乡镇民政工作经费等多依靠地方财政落实。然而，其落实程度多取决于地方政府对民政工作的重视程度，一些地方甚至存在“不出事就难落实”的怪象。

　　2014年，安徽某县曾发生一起引发舆论关注的事件，一名分散供养的五保老人在家中光着身子两脚生蛆却无人问津。事件经网友发帖曝光后，县乡两级政府立即组织相关部门前往救助，市里即时下拨护理经费，随后全县167名失能半失能老人全部住进了敬老院。

　　“文件多，会议多，领导的讲话也多，但实际落实的资金少，有分量的部署更少。”河南一县级市民政局副局长如此评价当前的特困供养工作。基层干部认为，特困群众处于最底层，难以发出自己的声音，难以主张自己的权利，必须要有坚实的制度保障，才能让他们及时获得必要的救助，走出“不出事就难落实”的怪圈。

　　理顺中央和地方的关系

　　长期从事民政救助的干部谈到，资金保障是做好特困供养工作的前提和基础。社会救助政策有成效的领域往往是中央财政加大投入的结果，如城市低保工作开展得好，主要得益于中央财政拨款占到总投入的六成多。

　　“对于贫困地区的财政配比，应该是地方承担小头，上级财政承担更重的供养任务。”安徽省利辛县民政局干部提出，特困供养应参照低保、临时救助等政策的资金配比，加大中央投入，在科学测算的基础上，根据地方实际确定各级财政合理配比，形成更合理的“倒金字塔”配比结构。

　　在江西，目前敬老院建设费用由省以上财政和县级财政按1︰4的比例分别承担。“但凡院子里动过土的，基本都还欠着施工方的钱。”江西一位基层民政干部告诉记者，县级财政承担的大部分费用一直都难以足额到位，近年来敬老院改扩建的钱大多是新债套着旧债，现在要求消防改造，更是雪上加霜。

　　“一所敬老院消防改造达标至少要20万元，全省经过法人登记的敬老院有1472所，单这一块就需要资金3个亿。”江西省民政厅农村五保供养相关负责人说。事实上，由于资金难以到位，他对消防改造限期达标没有多大把握，这意味着行政许可难通过，全省90%以上的敬老院将成为“黑户”。

　　一些民政干部直言，特困供养提标扩面，担子多半压给了基层，尤其是一些贫困地区，财政越发显得捉襟见肘。记者采访了解到，特困供养资金不足，一些地方民政部门甚至寅吃卯粮。在河南信阳，当年的医疗救助资金早已用光，只能提前使用第二年的救助资金。

　　在安徽省利辛县，2014年该县各敬老院按规定要无条件接收失能半失能五保对象，这是《社会救助暂行办法》关于特困人员供养新增的护理照料的新要求。然而，每年近3000万元的五保供养支出，已让这个贫困县的财政不堪重负，实在没有能力再配套资金招聘有一定护理技能的护工。

　　基层民政干部反映，提高供养标准，是为了让五保供养对象生活得更有尊严。然而，当前的实际情况是，基层特困供养任务越来越重，民政部门四处伸手要钱，久而久之，地方也就有了“上面不能只点菜不买单”的抱怨。

　　受访基层干部建议，应尽快理顺中央和地方的责任，合理分配各级财政投入比例。一是加大中央和省级部分财政投入力度、比重，建立特困供养标准自然增长机制;二是完善渠道保障，借鉴低保和医保的办法，对供养经费设立专项，专款专用。

　　借助社会力量，开辟多元救助渠道

　　由于体制机制限制，乡镇民政工作人员严重不足，加上当前日益严重的农村空心化问题，在农村分散供养的特困群众不少处于无人照看的窘境。北京师范大学中国公益研究院院长王振耀认为，从政府层面增加编制不符合当前的改革方向，应该采取政府购买服务的形式，政府保障经费投入，购买民间、慈善等组织的服务，由他们为特困供养人员提供更为高效的服务。

　　南昌大学公共管理学院副院长廖晓明认为，当前特困供养人员的保障标准太低是不争的事实，在这方面政府需要加大投入，保障他们的基本生活水准。在这一前提下，可考虑引入社会组织和慈善力量，动员全社会参与尊老敬老工作，提高特困供养人员生活质量。

　　民间公益组织“舒城义工”的负责人李永生告诉记者，他们每年会组织送戏进敬老院等活动，义工也会上门陪散居的五保老人聊天、帮助年纪较大的老人买东西、做家务、陪同他们去看病等。

　　“孤寡老人困难其实不少，平时头疼脑热的小毛病报销起来不方便，因此很多散居的孤寡老人还要自己掏钱买些药，生活上类似的零碎支出不少，他们生活拮据。另一方面他们很多人一辈子单身，膝下无子无女，晚景确实凄凉寂寞，我们义工与他们结对，平时给点零花钱、定期陪他们说说话，帮着做些家务，让他们的内心宽慰些。”李永生说。

　　“对于孤儿，虽然政府给他们提供生活费、学费，甚至还指定了孩子的祖父母或近亲属作为监护人，但是我们走访发现，孤儿们的性格很胆怯、不少孩子学习上也有困难，我们作为公益组织想让他们感受到更多温暖、获得更多力量，因此也做了一些结对帮扶，比如给他们发奖学金、助学金，带他们去看电影之类。”李永生说。

　　类似“舒城义工”这样的民间公益组织、社会组织，在对特困人群的救助上往往更加专业、高效，政府完全可以用引导、激励、购买服务等多种方式，借助它们的力量，为特困救助开辟多元化的渠道。

　　专家认为，过去30多年的改革，首先是改变“经济全能型政府”，让市场发挥更大作用，当前这个方向的改革还在深化。随着社会服务需求的日益增长，对“社会全能型政府”的改革也日益迫切。政府需要松绑，发展更多的社会组织，并依靠它们对特困群体救助等社会难题提供更多元、更周到的解决方案，促进社会的全面进步与发展。