当前，正是我国全面建成小康社会的关键时期，让特困群体有尊严地活着已时不我待。本届中央政府上任伊始，即提出“社会政策要托底”。2014年，我国开始实施特困人员供养制度。在城乡低保和农村“五保”等既有政策的支撑下，这一制度平稳起步，基本实现了应保尽保。但是当下的供养还是一种低水平的救助，相当一部分人生存状况堪忧。半月谈记者最近走访多地，对特困群体的生存状态进行调研，以期引起全社会共同思考，关心他们的命运和出路。

　　2014年5月，国务院颁布的《社会救助暂行办法》实施，提出将农村五保户、城市“三无”群众作为“特困供养人员”进行专门保障。截至2014年10月，全国农村五保人数为531.8万人;享受城市居民最低生活保障的“三无”群众51.8万人。

　　这个群体的特点，一是“无依无靠”，二是“不救不活”。安徽省合肥市包河区民政局副局长邵小如说：“这个群体是‘最可怜的人’，他们话语权很弱，如果没有人替他们呼吁，他们甚至自己都不知道争取生存的权利。”

　　敬老院多是“老人照顾老人”

　　江西省吉安市泰和县敬老院养了3头母牛，种了10多亩水田，加上养鱼等每年能有3万元左右的收入。“自己种菜、养鱼，这也能省下一大笔钱。”每到插秧、收割水稻农忙时节，院长罗顺梅要到街上请人帮忙，每天掏100多元的工钱。

　　罗顺梅还发动院内能“动”起来的老人下田干活。31个五保老人中只有3个能下田干活。60多岁的肖礼铣虽然智障但身板好，可以下田插秧;88岁的刘槐江可以下田锄草;60多岁的廖家连不仅智障还有点弱视，负责养牛。

　　31个五保老人中，生活完全不能自理的有两个，还有六七个可以自己吃饭，但不能下床活动。院内没有专职护理照料人员，罗顺梅最担心的是院内老人摔跤，一旦受伤卧床，大多数时候只能由院长和会计端屎倒尿。

　　80多岁的袁顺娥老人经常摔倒住院，虽说五保老人住院费用政府全包，但住院期间的护理费敬老院没有办法承担，医院的护工太贵请不起，只能发动院内的老人去照料，但不是义务劳动，每天还得象征性地给个二三十元钱。

　　目前，农村五保老人中有超过1/3在敬老院集中供养。所谓集中供养，指特困群众集中在敬老院、福利机构等进行救助;其余则分散供养，在家居住，政府发放补助金，由亲友、近邻等照顾。

　　相对而言，集中供养的保障算好的，但记者走访下来，仍常常为他们的处境心酸。据民政部统计，全国平均每13名集中供养的“五保”对象仅拥有1名工作人员。由于待遇低、工作辛苦，农村敬老院里实际上是“老人照顾老人”。

　　河南新乡原阳县太平镇敬老院，由两名60岁的老太太负责照顾20多名老人。院长李树兰说：“最怕的就是老人生病，咱除了用小板车送去卫生室看看，其他也做不了啥。”

　　由于护理力量不足，导致失能和未失能老人在集中供养意愿上结构性失衡，那些真正失能、需要照料的老人往往被拒之门外。

　　“一天就是一碗烩面钱”

　　与集中供养相比，分散供养的农村失能老人、城市“三无”人员，甚至不同程度地处于弃养、半弃养状态。记者走访发现，分散供养特困群众的房屋不少为上世纪80年代所建，有的甚至是祖传的老屋，年久失修，漏风漏雨。

　　在河南淮滨县台头乡台头村，57岁的何荣、崔全友夫妇家里只摆得下两张床，一间土坯厨房摇摇欲坠。这一情况在安徽、江西两省也不同程度存在。

　　当前各地针对五保户建房、修补房屋均有一定补助。但五保老人们反映，他们曾向村里和乡里提出建房申请，但很少有人能顺利申请到这笔钱。

　　“他们迟早都要到敬老院去，建了房子早晚要闲置。”一名基层民政干部说，出于避免资源浪费和提高集中供养率的考虑，当前一般不鼓励他们建房。

　　与此同时，不少老人看病吃药还花了不少冤枉钱。记者采访发现，和集中供养相比，当前分散供养特困人员最大的开销是看病吃药。江西省泰和县万合镇啸峰村肖祖提老人告诉记者，2014年他和老伴在街上小诊所一年的药费2000多元。

　　实际上，在2013年，江西省民政厅、财政厅等多个部门就出台了《关于进一步规范和完善城乡医疗救助制度的通知》，其中规定，五保户在定点医疗机构的门诊费用经新农合报销后，政策范围内自付部分民政部门100%报销。

　　肖祖提说，他们分不清楚哪些诊所属于定点机构，哪些药品属于可报销范围，也不知道该找谁去报销。当地基层干部认为，如果没有更细致的指导和服务，这些特困群众往后看病还会花冤枉钱。

　　河南省一位民政干部说，分散供养面临的根本问题还是供养标准太低，“一天就是一碗烩面钱”。2014年，河南五保对象分散供养标准为2220元/年，平均每天不到7元。

　　事实上，国家对于五保人员的供养标准早已做了规定，一般确定在当地人均生活消费支出的80%左右。记者在多地采访发现，没有哪个地方能达到这个标准，不少地方供养标准甚至只有当地人均生活消费支出的30%多。

　　乡村剧变带来新挑战

　　在整个特困群体中，农村五保户所占比例特别大，超过90%。《农村五保供养工作条例》提出，分散供养的农村五保对象，可以由村民委员会提供照料。然而，在集体经济虚化、村庄空巢化的大背景下，农村五保户的供养正面临严峻挑战。

　　“集体经济基本为零，村里想给五保老人做点什么也是有心无力。”江西省泰和县万合镇啸峰村村支部书记胡晓洪告诉记者，目前村里仅有的集体产业是一个山塘水库，承包给村民养鱼，每年租金3000元。

　　胡晓洪说，当前村组织运转主要依赖上级财政，2013年上级财政拨付6万元，包括5名村干部工资的发放、村务办公、接待等各方面用度。

　　远亲不如近邻，曾经的邻里守望是五保老人赖以生存的重要基础。然而，当前农村的空巢化使得分散供养难以为继。

　　1600余人的啸峰村，常年留守的有近一半人，几乎全为老人、妇女和孩子，他们“自己照顾自己都难”。五保老人肖伏妹的对门是远房侄子家，然而侄子全家常年在外务工，家里只留下一位年迈的老人。

　　上海大学文化研究系博士研究生王磊光在他的春节返乡日记中写道，自从2006年免收农业税后，我国农村的基层组织主要起着上传下达的作用，难以有效地将农民组织起来，农民基本处于“个人自治”状态。

　　“以前虽然钱少，有什么问题村里会想办法去解决;现在人们钱多了一些，可村里却不怎么管事了。”安徽省利辛县刘集乡一名五保老人说。

　　“就那么五六个人，防火、计划生育、民政……所有的事情都要你来对接落实。”一位受访的村干部反映，一方面村干部不像以前那么有威信了，有什么问题可以召集村民协商处理;更甚的是，上面千条线，下面一根针，村干部也是疲于奔命。

　　记者调研发现，在医保报销、医疗救助、丧葬补助等政策的落实过程中，集中供养的五保对象情况比分散供养对象好一些，其主要原因在于集中供养群众有敬老院为其争取保障政策，而在当前村基层组织弱化的实际情况下，农村居家的五保户基本无人过问。