法治观察

　　梅广

　　基于法律授权而制定的村规民约，只能用来填补法律空白，而不能用来替代法律，更不能与已有的法律相冲突。村委会想用罚款来加强管理促进文明，其心可嘉，但这并不意味着就可以滥罚款

　　“无理阻碍公务人员执行公务，情节较轻者每人罚款200-300元”，“乱搞不正当男女两性关系(指通奸)的，各罚款1500元”，“(调解)民事纠纷案一宗收费200元”……这是盖有盘石村委会公章的《盘石村村规民约》原件。在已经泛黄的两页纸上，密密麻麻地罗列了20条村规，其中绝大多数条款含有罚款或收费的内容(4月26日《南方农村报》)。

　　顾名思义，所谓村规民约，是指村民群众为维护本村的社会秩序、社会公共道德等方面而制定一种规章制度。这个制度的建立，旨在倡导村民摒弃陋习，崇尚健康文明生活新风尚，促进和谐新农村建设。而盘石村的这个村规民约倒好，就一个“罚”字当头，20条村规中绝大多数条款含有罚款或收费的内容：牛羊吃(别人家)蔬菜要罚，鸡鸭吃(别人家)谷子要罚，村民通奸要罚……这哪里还像是什么引领现代文明之新风的村规民约?活脱脱就是一部乱罚款、乱收费的公开宣言。

　　或许有人会说，村规民约是基于《村民委员会组织法》的授权，自己的规矩自己定，这也是村民自治的题中应有之义；况且这个村规民约经过了村民代表大会的集体表决通过，在程序上没有问题，只要本村村民无异议，并能遵照执行，其他人也就没办法干涉。

　　道理虽然是这么个道理，但我们也别忘了，在村规民约之上，我们还有法律，我们还有每个人都必须遵循的国家规范。村民自治，首先是应当“依法而治”，制定村规民约，既要做到程序合法，更要做到内容合法，两者不可或缺。

　　以“通奸”为例，尽管我们都知道，这是一种不太道德的男女两性关系，尤其是在一些民风相对淳朴的农村地区，这种行为更为人所不齿，对涉事双方当事人实行重罚的做法，似乎也能符合某些地方的社情民意。但关键在于，这个问题属于道德调整的范围，村民的人身权利、财产权利、民主权利等合法权利受到法律的保护，既然法律并不禁止通奸，村委会的手也就不能伸得太长，不能假村规民约之名，过多地去干涉村民的私生活空间，更不能用罚款的手段，去剥夺村民的合法财产。

　　更何况，罚款权是一种法定权，这个权力不是谁都可以行使的，对诸如“通奸”、畜禽偷吃他人谷子蔬菜等现象给予罚款，本身就师出无名。我们知道，所谓针对公民实施的罚款，是指行政机关和司法机关因公民违反法律、行政法规和规章而对该公民依法实施的经济处罚。由于罚款直接影响到公民财产权，因此，我国的立法法和行政处罚法对罚款权限的设定和执行规定了非常严格的程序，规定罚款主体必须是经法律法规授权的组织。由此来看，作为村民自治组织的村委会，并非国家行政和司法机关，根本就没有权力以任何理由，擅自决定对村民予以罚款处罚，否则，就是逾越权力边界，侵犯了村民的合法权益。

　　基于法律授权而制定的村规民约，只能用来填补法律空白，而不能用来替代法律，更不能与已有的法律相冲突。村委会想用罚款来加强管理、促进文明，其心可嘉，但这并不意味着就可以罚款。对内容不合法、表述不适当、执行不下去的村规民约，相关部门尤其是乡镇一级政府不能坐视不管，要么，就通过提供政策和法律咨询服务，使其更加规范和完善，要么，就应当及时叫停。道理很浅显，村规民约中的内容一旦违反法律强制性规定，或与现行法律相冲突，也就不具有任何效力，不能够用来约束村民。