中国式扶贫进入第五阶段：主攻14片区，最难的是跨省协调

集中连片扶贫

去年，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》发布，明确了未来10年，11个连片特困地区（包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区）和西藏、四省（四川、云南、甘肃、青海）藏区、新疆南疆三地州将是扶贫开发的主战场。

今年3月14日，在与中外记者见面会上，温家宝总理表示，“按照新的标准全面推进集中连片贫困地区的扶贫工作”将成为自己任职的最后一年要做好的五件难事之一。

据悉，最新划定的14个特困地区中，农民人均纯收入2676元，仅相当于全国平均水平的一半；在全国综合排名最低的600个县中，有521个在片区内，占86.8%。

其实，1986年以来，国家曾先后三次确定和调整扶贫开发县级扶持单位。1986年确定331个国家级贫困县。1994年，为了组织实施《国家八七扶贫攻坚计划》，国家级贫困县增加到592个。2001年，配合《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的出台，取消了沿海发达地区的所有国家级贫困县，增加了中西部地区的贫困县数量，但总数仍为592个，同时将国家级贫困县改为国家扶贫开发工作重点县，西藏作为集中连片贫困区域全部享受重点县待遇。

按照国务院扶贫办的说法，这次集中连片贫困地区的扶贫工作也是在“原定重点县支持政策不变”的情况下，“针对不同贫困成因和贫困分布特点，因地制宜扶贫开发”。

这种扶贫思路的转变背后有着怎样的考量？为此，我们专访了复旦大学副校长、复旦大学国际关系与公共事务学院常务副院长林尚立教授，和中国社会科学院农村发展研究所研究员、国内资深扶贫专家吴国宝。早报记者 卢雁

“扶贫”理解存误区

并非只是政府行为

东方早报：对“扶贫”一词，我们通常的理解是否存在误区？

吴国宝：我们习惯上所说的“扶贫”是指政府和外部力量对贫困人群的扶持和帮助，它更多地反映的是政府和外部力量施加于贫困的行动和过程。在国际上一般将我们所说的“扶贫”叫做“减缓贫困”或者是“贫困减缓”。与“扶贫”不同，减缓贫困是一个中性词，它是指贫困人口在某一个时段减缓或变化的一个过程。

如果要谈误区，过去我们一直把扶贫看作一种政府行为，没有把其他一些很重要的减缓贫困的方式和组织充分考虑进来。比如在经济学上一直认为，市场经济的完善、私营部门的发展，本身也对减少贫困起着重要的作用。又如社会力量即第三部门，在减缓贫困中发挥着独特的作用。此外，穷人在贫困减缓中也不是被动地接受外部的支持，他们能够成为减贫的主体。如果我们把扶贫仅仅作为政府行为，在某种程度上会导致对扶贫的认识偏于狭隘。

东方早报：这种认识上的误区会带来什么后果？

吴国宝：最直接的结果就是可能在政策设计过程中，不能充分考虑如何利用市场和私营部门以及社会力量的作用来更有效地实现减缓贫困。中国政府的减贫举措实际上分为两大块：一是开发性扶贫，按国际上的说法也叫目标瞄准型减贫，它是通过提升贫困人口的谋生能力来减少贫困；二是通过财政的转移支付，包括建立健全社会的保障体系等方式来减贫。但对于如何设计比较好的制度、利用市场和第三部门的力量来摆脱贫困，这方面的政策设计我国目前做得还不够。

东方早报：在您看来，扶贫对一个国家意味着什么？

林尚立：对中国来说扶贫是国家发展的一个非常重要的使命，中国是一个人口大国，原来也是一个以农业为主的国家，总体基础比较薄弱，在快速现代化过程当中，一般都会拉大城乡之间的差距带来贫困，这是相对贫困，还有就是由于基础薄弱带来的绝对贫困。扶贫在当代中国社会发展的进程中，特别是改革开放以来，它是作为提高发展质量、促进社会和谐和进步的一个重要战略措施。避免因为现代化发展所带来的相对贫困，符合中国这样一个社会主义国家的社会制度的要求。

中国式扶贫五阶段

始于1978规划至2020

东方早报：改革开放以来我国扶贫经历了哪几个阶段？

吴国宝：我们习惯上将中国到现在为止的扶贫划分为五个阶段。

第一个阶段是1978至1985年。在这个阶段中央并没有出台任何具体的专门针对贫困人口的政策或者是措施，但是由于当时的贫困面很大，在1978年，全国有三分之一以上的农村人口处于贫困的状况。现在回过头来看，这一时期是中国历史上贫困人口减少规模最大的一个阶段。按照2008年以前一直使用的绝对贫困标准来（按1990年价格农民人均年纯收入300元）看，这个时期减少的贫困人口占到1978年到2008年减少的全部贫困人口的一半左右。

第二个阶段是1986至1993年，政府第一次比较明确地制定了全国性农村扶贫开发计划。这个阶段扶贫的主要贡献：一是组织体系的建构，即从中央建立扶贫开发领导小组到省市县甚至乡镇都建立了扶贫开发办公室，且沿用至今；二是确定了开发性扶贫的方针，将1986年以前主要通过救济的方式短期解决贫困人口的生存或温饱问题的方式，转变到提高贫困人群和贫困地区的自我发展能力上。

东方早报：当时贫困人口有多少？

吴国宝：1993年的时候，中国的农村贫困人口按照当时的贫困人口的标准还有8000万。所以1994年，中国历史上第一个有明确目标和具体任务的“87扶贫攻坚计划”出台，目标是在1994年到2000年，用7年的时间基本解决剩余的8000万农村贫困人口的温饱问题，这是中国扶贫的第三个阶段。

这个扶贫攻坚计划对后来影响较大。主要的变化在两个方面：一是大幅度增加政府对扶贫的投入，并探索更有效的扶贫到户的方式；二是动员社会力量参与扶贫，包括鼓励政府部门、大型国企参加对口帮扶，东部经济发达省市对口帮助西部地区的省市的东西协作扶贫以及鼓励其他社会力量参与扶贫。

东方早报：第四阶段是从2001年开始的？

吴国宝：是的，2001至2010年。这期间中国政府出台了“中国农村扶贫开发纲要（2001至2010年）”。在纲要里确定了这个阶段的扶贫目标和任务，也出台了一些在今天看来是非常关键的扶贫开发措施。

这些措施，第一就是整村推进开发扶贫，即帮助政府确定的贫困村整体脱贫；第二是农业产业化开发扶贫，即帮助贫困地区的一些农业产业化龙头企业和当地贫困农户建立联系，来帮助贫困农户更好地获取外部信息，更好地与市场对接，解决小农户与大市场的问题；第三是贫困地区劳动力转移培训，目的是帮助贫困地区培训劳动力，让他们经过培训后可以到外面打工，获得更高更稳定的收入；第四是移民扶贫或叫异地安置扶贫，把那些生活在不具备生存条件的地区的贫困人口，在政府的帮助下迁移到其他地区发展。

这10年中国在扶贫方面的成就，我觉得有两个方面：第一，这个阶段实际上政府在努力地探索如何利用市场经济来改善贫困、减缓贫困，政府更加重视改善穷人进入和利用市场的力量来摆脱贫困。第二，在开发性扶贫的基础上，引入了保障性扶贫这一过去没有正确认识的扶贫方式，使整个扶贫体系更加完善。

东方早报：第五个阶段呢？

吴国宝：去年年底出台了《中国农村扶贫开发纲要（2011至2020）》，因为现在实施还不到一年，现在仅能看到规划，具体的实践还不是太多。

扶贫单元从县升至跨省

中央设立跨省协调机构

东方早报：集中连片贫困地区的扶贫计划是从何时开始的？

吴国宝：是去年那个新纲要提出的，把集中连片特困地区的扶贫开发当做未来10年中国农村扶贫开发的主战场。

东方早报：之前我们似乎都是按照国家确定贫困县来帮扶的。

吴国宝：对。其实在1986年的时候，就曾提出过“全国18大片贫困地区”，也是按照贫困人群、贫困成因划分的，但当时仅仅是作为研究和分析贫困人口分布和制定政策的时候用，并没有变成一个实实在在的扶贫工作计划、协调和管理的单元。可以说，在2011年之前，中国的扶贫实际上最主要的单元主要还是县。当然，在2001至2010年间也确定了很多扶贫的重点村，也一度把村当作扶贫工作实施的单元。但正式把集中连片地区当作扶贫开发的一个实实在在的计划、协调和管理的单元，是从去年开始的。

东方早报：为什么会有这种转变？

吴国宝：我想有两方面的原因：一是与贫困人群的分布有关，去年我们调高了国家的扶贫标准，按照新标准确定的农村贫困人口70%左右分布在14大片区，如果我们解决好14大片区的贫困问题，就等于基本解决了全国的农村贫困问题。这14大片区本身不仅仅是贫困人群集中分布地区，更重要的是它也是中国经济发展最落后的地区。二是连片特困地区的贫困成因具有相似性，采取集中治理的方式，更能提高扶贫的效率。

东方早报：14片区牵涉到跨省，那如何协调共同发展的问题呢？

吴国宝：这个应该说是连片开发扶贫面临的一个最大的难题，因为中国无论是资源配置还是行政管理都是以行政体系进行的，对于跨县跨省的片区来说，片区内扶贫开发的规划制定、扶贫规划实施中的协调以及管理，确实是一个非常大的挑战。

现在来看实际上采取的方法是分工协作，以省为主来制定片区的发展规划，中央对于每一个片区确定一个协调单位，来协调跨省的一些计划和管理上的问题。

东方早报：省与省之间会不会有摩擦？

吴国宝：目前还没有发现这种情况。一个省只针对省内的某一个片区来制定规划，如果是跨省的一些项目，比如交通和水利等，都由各省上报中央，再进行协调。

贫困地区建豪华办公楼

“是体制的惯性使然”

东方早报：您怎么评价国家扶贫战略？

林尚立：应该说已经取得了重大的成效，它使中国超大规模人口的社会，在快速现代化过程中，不仅大面积地消除了绝对贫困人口，而且也有效避免了相对贫困的大量出现。整个社会解决了最基本的温饱问题，并开始构建全民基本医保体系。联合国对中国也有积极评价。但这并不等于说中国的贫困问题就会暂告段落。

今天中国虽然基本解决了温饱问题，但由于地区差异和发展的差异，还是出现了一定程度的相对贫困。再者，中国本来就是发展中国家，离中等发达国家还有一定的距离，存在贫困的弱势群体在所难免。但是我们也要注意到，贫困是一个相对概念，我国曾经多次提高过贫困线以及最低生活标准，就表明了这样的一个问题。

东方早报：贫困线以及最低生活标准的提高意味着什么？

林尚立：我更愿意从中国扶贫已经进入到一个新的发展时期来考量这个问题。扶贫在中国已经成为一个政策体系，国家有相应的财政投入，因此出现一些地方利用扶贫政策搭便车的情况，它既体现有利益的一面，也反映中国的扶贫政策是实实在在的。扶贫也从过去以消灭绝对贫困为目标，进入到如何来平衡社会整体进步和发展的目标而服务。扶贫本身并非只是解决供给不足的问题，还要解决能力不足的问题。

东方早报：就是从救济式扶贫转到发展式扶贫？

林尚立：救济式扶贫和发展式扶贫本来就是双重交叉的。我们应该这么分析，一个地方的贫困，不应是制度致贫，很多时候可能来自各方面原因。一是当地生产形态的问题。二是当地生存形态的问题，比如像甘肃一些没水的地方，完全要靠翻山越岭才能与现代文明接触，它必然是贫困的。三是由发展的形态决定的，它可能是后发展地区，发展速度相较发达地区就慢，资源聚集的能力也落后，这样带来的贫困就是相对的贫困。

东方早报：第三点是后天带来的贫困，是否相当于您说的“制度致贫”？

林尚立：这里应该有治理的问题。比如一个地区的发展，看起来GDP是在增长，但可能它是以破坏生产环境、破坏土地肥力为代价的增长，最终使得这个地区的可持续发展的生存环境遭到破坏。这在某种意义上来说，可能就是致贫的一种原因。

东方早报：这些年媒体上不止一次曝出有些贫困县政府乱用钱的事情，您怎么看？

林尚立：这与我们一直以来政府的扶贫款只解决当地“吃饭财政”有关，就是仅仅用来维持政府开支。当地财政收入有限，只能靠上面财政投入，所以扶贫款就是当地的一个重要的救济。另外，更多的贫困地区对当地的治理或者说发展一没能力、二没思路，再者官员本身也没这个境界成为一个推动发展的人，所以只能模仿发达地区搞一些显性的政绩，如豪华政府办公楼等等。这是体制的惯性使然。

应该从四个方面

构建合理扶贫体系

东方早报：您认为应该如何构建一个相对合理完善的扶贫体系？

林尚立：在今天的条件下，中央政府对扶贫应进行一个整体的评估和分类，更加区别性对待，这是一。第二，对扶贫资金的投入，应该更加规范、有效。第三，中国现有的地区性的援助还应该坚持下去。第四，中央政府应该鼓励各种各样的社会组织来发挥作用。社会组织的作用现在看来很明显，一方面能带来一定的社会资源，另一方面也有助于监督地方政府更好地落实和实践扶贫政策。

东方早报：我国贫困线标准似乎多年没变过，直到去年才有了大幅调整？

吴国宝：实际上变过两次。最初的贫困线是1992年制定的，一直沿用到2008年。2008年把原来低收入的标准调整为农村扶贫标准，提高了三分之一左右。去年再次对扶贫标准做了大幅调整，按照2010年的物价指数，扶贫标准提高了92%。

东方早报：为什么一下子提高了92%？

吴国宝：实际上在去年之前，我国的扶贫标准一直低于国际上可比的贫困标准，如今我们的标准要略高于国际上最低的贫困标准（1天1.25美元）。为什么以前没调整呢？我想有两个因素：

第一是因为以前贫困人口比较多，基数大的话，若提高扶贫标准，需要政府投入的资金和其他资源比较多。第二我感到在调整扶贫标准的问题上，我们一直存在着一个面子问题，担心扶贫标准调高以后，贫困人口数量会增加，会影响中国的国际形象。

东方早报：为什么温总理会把“集中连片地区的扶贫工作”作为他任期最后一年要抓的五件难事之一？

吴国宝：我个人的理解，之所以温总理把这个问题看得很重要，是与连片特困地区扶贫开发在中国经济发展和缩小区域差距中所具有的地位有关。一方面连片特困地区集中了中国70%左右的贫困人口，另一方面连片特困地区实际上集中了中国最不发达地区。集中连片特困地区的扶贫开发如果能够取得进展，一方面农村的扶贫能够取得进展，另一方面最落后的地区发展也能取得进展，从而地区间的发展差异也能得到缩小。

社会慈善矫正

市场和政府再分配不足

东方早报：如今中国社会的慈善热情高涨，我们怎么利用好社会资源去做扶贫工作？

吴国宝：从大的角度看，扶贫有四个层次：第一是政府和私营部门来帮助穷人提高他的发展能力，让穷人参与到市场经济活动和交易过程来增加收入，减少贫困。第二是再分配的方式，比如之前我们谈到的通过制定农村社会保障制度、农村养老保险制度等。第三是政府通过开发性地扶贫，以及中央财政向贫困地区、扶贫重点县进行财政转移支付，来实现收入的再分配。第四是在收入分配和再分配之后，社会组织和个人通过慈善捐赠、志愿者服务等方式，对贫困人群或是弱势人群实施帮助,对扶贫起到一个矫正市场行为和政府再分配不足的作用。

东方早报：现在有一个共识就是要加强公民的参与和社会组织的参与，您怎么看？

林尚立：今天中国的发展问题，包括贫困的治理，实际上已经不能够以单一的政府来主导。经过发展，中国社会一是孕育了市场的体制和机制，二是孕育了以市场体制和机制来获得自我生存和发展的社会力量。在这样一个背景下，中国产生了一个具有强大活力甚至强大实力的社会力量。

这种社会力量的出现使得社会的自我管理和自我救助的宏观能力得到加强，我们应该有这么一个治理的观念：政府永远是帮助社会来管的，是在社会没有能力的时候政府来发挥作用，现在社会有能力了，这个时候当然要发挥社会的作用。

东方早报：您认为民间组织在扶贫这块可作为空间是否很大？

林尚立：今天利用民间力量来进行贫困的救助，本身就是社会发展的一个成就的体现。贫困问题首先是社会自身的问题，是在社会自身没有能力自我解决的条件下，才用政府的手段来进行解决，通过财政的积累再进行平衡。中央政府在未来发展中应当积极推动社会进入到一个自我救助的阶段，通过民间力量、志愿者行动，这是国家和社会进步的体现。