把经济立法作为第一位的任务

　　——读《乔石谈民主与法制》

　　厉以宁

　　《 人民日报 》( 2012年06月28日  06 版)

　　乔石同志于1993年3月在第八届全国人大第一次会议上当选为全国人大常委会委员长。从这时起，我国实际上进入了双重转型的阶段。双重转型是指：一是从农业社会向工业社会、现代化社会转型；二是从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型。这两个转型任务重叠在一起，交织在一起了。全国人大常委会面临着为双重转型立法的任务，因为转型急需依靠法律。如果没有法律的引导、推动和保障，改革目标难以实现，发展目标也会备受旧体制的阻碍。正如乔石同志当时所强调的：“当前摆在我们面前的一个迫切任务，就是要认真研究在社会主义市场经济的总框架里加强立法，加快经济立法的工作。”

　　八届全国人大期间，我担任全国人大常委、全国人大法律委员会副主任委员，参与了经济立法工作，因此对这五年(1993年3月—1998年3月)内的经济立法的进展感触尤深。的确，正如乔石同志所说：“制定社会主义市场经济方面的法律法规，对我们来说是一个崭新的课题。”在西方国家，制定资本主义市场经济的法律，并使之形成一个较完整的体系，是在农业社会向工业社会、现代化社会的转型过程中逐步进行的。而在中国，我们还有另一类转型，即从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，在全世界范围内，这是一项史无前例的立法任务，西方国家已有的经济立法，不可能照搬而只能作为参考借鉴。尤其是，我们必须从中国的实际出发，从国家的总体利益和人民群众的长远利益出发，协调中央和地方之间的关系、部门之间的关系、东部和西部之间的关系。

　　在经济立法过程中，乔石同志遵照邓小平同志的指示，一再告诉法律委员会，立法要有长期打算，法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，同时，应当成熟一项就制定一项，不要等“成套设备”。这是指：社会主义市场经济法律体系的建设远不是八届全国人大期间就能形成的，经济立法任务重，工作量大，协调工作困难很多，但又不能等待，一项法律出台后，如果过了一些年，形势变化了，或者发现法律中的某些条文已不再适用了，可以通过执法检查，在后来的全国人大会议上或常务委员会会议上进行修改，但不能等待。乔石同志的这一思路，经实践证明是符合双重转型过程中的实情的。

　　我体会最深的是《证券法》的制定工作。《证券法》是七届全国人大期间万里委员长提议制定的。万里委员长认为，像《证券法》这样一个涉及面如此广泛的法律，不宜由某一个部门主持起草，而可以由全国人大常务委员会中的专家主持起草，于是决定建立全国人大《证券法》起草小组。当时，我担任七届全国人大常委、七届全国人大财经委员会委员，被任命为《证券法》起草小组组长，吸收了北京大学、中国政法大学、中国证监会等单位一些专家参加起草工作。进入八届全国人大后，整整五年内，我们一直为起草《证券法》而努力。乔石同志十分关心这项工作，见面时常常叮嘱我：“要结合中国实际，多借鉴国外经验，但不要照搬。”直到八届全国人大快换届之前，他还对我说：“看来《证券法》草案要移交给九届全国人大讨论了，工作细致些，有好处。”乔石同志的嘱咐，我始终牢记在心。《证券法》起草前后长达七年，终于在1998年12月29日九届全国人大第六次常委会会议上通过了。

　　乔石同志在八届全国人大常委会第二次会议上的讲话《通过法律来规范和指导改革开放的发展》，是一篇十分重要的讲话，对于经济立法工作有指导意义。他指出，当前急需制定的有关市场经济方面的法律很多，大体上可以分为四类：一是规范市场主体的法律，必须用法律来保障和明确市场主体的权利和义务，明确他们能够自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，公司法就属于这一类；二是调整市场主体关系，维护公平竞争的法律，证券法、票据法、仲裁法、担保法、反不正当竞争法、经济合同法属于这一类；三是改善和加强宏观调控、促进经济协调发展方面的法律，例如预算法、对外贸易法等；四是建立和健全社会保障制度的法律，劳动法、保险法属于这一类。

　　我们根据社会主义市场经济体制的改革进展情况，对上述涉及四个方面的法律草案逐个进行讨论，提出修改意见。对我自己来说，这是一个学习过程，因为我是北京大学经济系毕业的，毕业后一直留校工作，对法律并不熟悉，但进入全国人大常委会工作后，尤其是八届全国人大期间担任法律委员会副主任委员一职后，工作的性质逼迫我转入经济法的学习和研究。参与法律的制定和修改都是最好的学习机会。例如对商业银行法的修改，就使我的认识有很大提升。起初，商业银行法属于银行法的范围，而银行法原来划为宏观调控和促进经济协调发展的法律一类，经过法律委员会讨论后，认为商业银行法在社会主义市场经济体制下应当成为独立的市场主体，商业银行法应当是一部规范商业银行的主体地位和主体行为的法律。商业银行就是金融业的企业，它的权利和义务得不到法律的明确界定，它的利益得不到法律的保障，是不利于社会主义市场经济体制的建立和完善的。大家认识统一了，商业银行法很快就由全国人大常委会通过。

　　在经济立法过程中，有一个实际的问题引起了法律委员会的关注，这就是地方立法和中央立法之间的关系如何协调。问题在于：省(包括自治区、直辖市)是有地方立法权的，改革开放后又授予深圳等经济特区有立法权。地方在经济改革过程中，有些改革政策是先行一步的，所以它们可以先试先行先立法。尽管地方的立法可以先行，但应当被看成是全国人大及其常委会立法的重要补充，地方人大制定的地方法规不能同宪法、全国人大及其常委会通过的法律以及国务院制定的行政法规相抵触。这是一条不可违背的原则。然而，中央立法和地方立法之间的协调问题，则是一直存在的。

　　根据乔石同志在全国人大常委会上的多次讲话，法律委员会在经济立法过程中对中央立法和地方立法之间关系的认识加深了。法律委员会普遍认识到，为了早日构筑社会主义市场经济法律体系框架，从中国实际情况出发，某些法规由地方先行立法不仅是可行的，而且是必需的，这是因为，某些改革开放较早的省市和经济特区，积累的经验较多，如果它们在立法方面先行一步，成为经济立法工作的试验区，为制定法律提供经验，是一种好事。将来条件成熟了，全国人大及其常委会在制定法律时，就可以充分吸纳地方立法的经验，制定适合全国情况的法律。

　　正因为有了这种认识，所以法律委员会总是以积极的态度对待地方法规，以它们作为制定法律的重要参考，从而也调动了地方人大制定地方法规的积极性。今天回想起来，尽管这已经是十多年前的事情了，但八届全国人大在制定法律，尤其是制定社会主义市场经济体制下的经济立法方面对地方先行一步立法的重视，意义是深刻的。

　　九届全国人大结束后，我转到了全国政协工作，先后担任十届、十一届全国政协常委和经济委员会副主任，继续为经济立法工作建言献策。八届全国人大期间我担任法律委员会副主任委员的五年，我所学习到的东西使我终身受益。