深圳“土改”：利益纠结牵动各方神经

有关部门表示暂无具体政策出台

本报记者 张昊

5月25日，国土资源部和广东省政府批复的《深圳市土地管理制度改革总体方案》（下称《方案》）公布，深圳土地管理制度改革正式启动。随后，工业用地自主开发、小产权房确权等传言不断出现。深圳有关部门负责人对中国证券报记者表示，近日社会上针对深圳“土改”的各种传言完全没有依据，目前没有具体政策出台。

业内人士表示，土地管理制度改革的核心是理顺利益关系。在现有土地管理制度下，需要妥善处理政府和土地使用者的利益关系。从目前情况看，土地改革必然会重塑利益格局，因此也会带来较大阻力。短期内，深圳难以对小产权房进行确权，也不存在确权时间表。法律专家认为，深圳“土改”由中央政府授权，深圳作为经济特区又有独有的立法权，“土改”若想取得成功，并树立示范效应，需要在“产权立法”上寻求突破。

深天健样本

厂房变住房收益或存变数

谈到深圳“土改”，不得不说三年前就已启动以土地二次利用为重点的“城市更新”（旧城改造），但是目前成效并不明显，现有土地管理体制下利益分配不均或是其中的重要原因。

在深圳福田区的景田片区鳞次栉比的高楼掩映下，竟然存在一片破旧的厂房。这里紧邻深圳著名的豪宅区域香蜜湖，周边普通二手住宅的均价已经逼近每平方米3万元，一些高端住宅的均价更是超过每平方米6万元。破旧的厂房与周边的环境相比显得格格不入。

这片厂房实际上就是天健工业园，属于深圳市天健（集团）股份有限公司（深天健000090）。深天健在深圳经济特区的根脉颇深，前身曾是深圳市政工程公司，1993年和其他5家国企合并重组为深圳市天健（集团）股份有限公司，并于1999年登陆深交所。深天健作为老牌国企曾获得多块政府的划拨用地，天健工业园就是其中之一。

近年来随着深圳城市的发展，天健工业园所在景田片区已然是一派亚热带现代都市气象，但天健工业园因为工业用地的性质，依旧保持着上世纪80年代的风貌。中国证券报记者在走访天健工业园时看到，园区的空地上胡乱堆放着市政工程设备，低矮的厂房内零星散落着几家在此租用场地的小工厂。园区内的活动板房竟然是深天健员工的固定居所。一位住户表示，他是深天健的员工，全家已经在天健工业园中的活动板房中住了多年。

今年2月，深圳市规划和国土资源委员会将天健工业园纳入《2012年深圳市城市更新单元计划第一批计划》，批准天健工业园的更新方向为居住等功能，这意味着天健工业园的土地性质终于得以改变。然而，深天健对于天健工业园的更新似乎并不积极。天健工业园确权从2009年就已启动，到今年纳入更新计划已是一拖再拖。原因在于，处于破旧厂房状态的天健工业园每年能够为深天健实现将近2000万元的租金收益。而纳入城市更新计划后，深天健需要补交可观的地价，天健工业园的更新能够为深天健带来多少利润存在诸多不确定因素。

根据现行的《深圳市城市更新办法》，拆除重建类的工业区升级改造项目升级改造为住宅、办公、商业等经营性用途的，增加建筑面积的部分，以市场评估地价标准计算应缴纳的地价。“天健工业园很可能需要交纳巨额地价，最终导致深天健在这一改造项目中只能获取微薄的收益，但资本市场反应却很大，股价出现大幅波动，投资者可能过于乐观。”深天健一位高级管理人员对中国证券报记者表示。

“深天健可能并不期待对天健工业园进行改造。目前天健工业园每年为公司贡献的租金收入数千万元，是一笔来得非常轻松的收益。”一位深圳地产人士表示。

然而，《方案》显示，深圳将“创新土地二次开发利用机制”，探索在城市重点发展区域建立以存量土地为主，以结构优化、功能提升、利益共享为目标的整体开发模式。同时还提出“促进政府职能转变”。业内人士认为，土地管理制度改革的构想与类似于深天健这种利益相关者的心理预期存在较大差距，这种差距或许也会成为深圳土地改革的阻力。一位深圳地产人士表示：“深圳"土改"能否顺利推行的关键在于各个相关方能否利益共享，而不是像目前这样政府永远是最大的获利者。”

位于深圳景田的天健工业园即将拆除重建。该地块能为深天健带来多大收益，仍充满变数。 本报记者 张昊 摄

传言不靠谱

小产权房确权短期难启动

小产权房是深圳“土改”另一个热点话题。位于深圳布吉的小产权房楼盘玉岭花园，由数位“开发商”合作开发。尽管有媒体对小产权房确权表示乐观，但是玉岭花园的业主们并没有同样的预期。玉岭花园自2009年开盘，至今仍未全部售出。一位玉岭花园的中介称，玉岭花园聚集着大量的炒房客，近期多位炒房客选择出货，玉岭花园的平均成交价格也出现了下调，类似情况在深圳多个小产权楼盘出现。一位玉岭花园的业主预计：“政府最多给小产权房一个类似于保障房的名分，发给产权证是不可能的。”

近期，多家媒体围绕着深圳的小产权房对《方案》不断展开“解读”，甚至出现“深圳小产权房近期有望确权”等说法。对此，深圳市规划国土委秘书处副处长李家宝对中国证券报记者明确表示，以上说法均属猜测，并且十分“不靠谱”。“总体方案并不是一个细则，很多事项需要在实践中试点和摸索。《方案》才批复，这么短的时间，我们都不知道未来深圳的小产权房将如何处理，媒体的解读过于超前。”

包括地产人士、律师在内的多位相关人士都对中国证券报记者表示，短时间内对深圳小产权房进行确权并不现实。深圳中圳律师事务所律师刘子孺表示，小产权房处于目前土地管理的灰色地带，而城乡二元土地制度实际上是目前房地产市场的制度基础。“如果为小产权房进行确权，将对房地产市场造成巨大影响，也会对尚未开发的集体土地传达不正确的信号，引发违法建筑的抢建潮。”刘子孺说。

虽然深圳相关部门尚未对外透露小产权房清理试点的改革方向，但有业内人士表示既然短期内确权无望，将小产权房纳入政府管理是一个更可行的方向。深圳市规划国土委曾表示，“十二五”期间将“探索通过整体租赁城中村住房的方式筹集保障性住房房源，发挥城中村住房在住房保障中的积极作用”。

刘子孺认为，与其猜测未来是否会对小产权房进行确权，不如在《方案》的框架内探讨如何通过土地管理制度的优化，从根源上避免小产权房继续滋生。在现行的土地管理制度下，农村集体土地使用权不能出让、转让、出租，更不能向政府申请规划，是一种被限制的物权。而远低于市场价格的征地补偿显然不能满足农民的利益诉求。在深圳这样一个城市，通过隐性市场实现土地的市场价值有一定的必然性。因此深圳土地管理制度改革能够为其他城市清理小产权房提供的借鉴，很可能是对现有农村集体土地产权立法尝试。

在《方案》中，不难发现深圳市对产权立法寻求突破的意愿。《方案》明确提出，要充分发挥经济特区的立法权优势，有序推进土地产权、市场配置、存量土地管理、不动产统一登记等方面的立法活动。《方案》提出，土地管理制度改革的有关内容超出国家法律和政策有关规定的，由深圳市政府依法定程序报请审批。

农民利益诉求得不到满足是小产权房出现的重要原因，《方案》中也表示将充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，健全土地收益分配调解机制。《方案》甚至提出要创新土地资产资本运作机制，在条件成熟时推行土地资产证券化。刘子孺称：“如果集体土地通过金融手段入市，而不是通过目前的征地方式入市，将有效减少小产权房的建设动机。”

兼顾多方利益

借鉴香港经验完善管理制度

业内人士认为，与深圳毗邻的香港，土地管理制度与内地有相似之处，但香港不仅能确保不断有新增土地供应，也没有出现如此多的违法建筑，深圳或许可以从中得到一些借鉴。

香港美联物业首席分析师刘嘉辉对中国证券报记者介绍，虽然香港土地并不像内地一样属于公有，但是香港在规划、执法等方面的经验可供深圳借鉴。在香港，开发商从农民手中直接收购农业用地，之后向政府补交地价以更改土地性质，这一更加市场化的做法兼顾了农民和政府的利益。

同时，并不是所有从农民手中收购土地的开发商都能顺利开发房地产项目。香港政府对于土地有着严格的规划，农业用地转为住宅用地除需交纳一定的地价款外，还需通过多个政府部门的评估和审核，很多开发商多年前收购的农业用地因为没有通过规划审批，至今荒弃在手中。“并不是交了钱香港政府就会批准规划”。

对于违法建筑，香港政府也并不手软，多数都会被强制拆除，而不是像内地个别地方政府疏于对小产权房等违法建筑的监管。“内地在土地管理上还需要进一步完善法制环境。”刘嘉辉说。