民生调查·北京治堵新政实施已有一年半，治堵的效果到底如何……

跳出交通看堵局

核心提示

- 北京四环内三甲医院超过80%、北京四环内重点小学占65%，中心城区交通需求高度集聚

- 为追求GDP，一些地方没有合理配置道路用地资源，这就需在早期规划中实行交通评价一票否决制

- 公共交通涉及多个部门，在建立综合交通运输体系中，需要不同部门之间加强协作

5月23日至24日，首届世界大城市交通发展论坛在北京举行。专家们指出，除了车辆限行、收取拥堵费、优化道路建设等传统的交通举措外，还需要反思城市的功能、规划和管理，从城市化的视角破解拥堵这一世界难题。

拥堵病根：“单核”积弊困扰“堵城”突围

北京四环内三甲医院超过80%、四环内重点小学占65%，城市中心区的交通需求集聚程度并未缓和，向心交通格局依然如故。

2011年初，北京全面推行缓解交通拥堵的综合措施。北京市交通委最新统计显示，2011年，五环及五环路内工作日道路网平均日交通拥堵指数为4.8，比2010年指数6.1下降了21.3%。

虽然治堵已经显现出一定成效，然而，北京交通拥堵的现状依然没有得到根本解决，甚至有人抱怨有的路段是“越治越堵”。在这种形势下，人们对于北京交通拥堵痼疾的思考也在走向深入。

城市规划专家认为，中国许多城市的交通拥堵，“病根”在于不科学的城市规划。

中国汽车工程学会理事长张小虞指出，中国城市固有结构的不合理，体现为“多中心叠加”：“北京是政治中心、经济中心、文化中心、教育中心、金融中心……各种‘中心’全都集中在市中心。特别是商务中心的叠加，造成写字楼‘丛林现象’。”

多中心叠加造成的现实困境，即人口、产业和公共资源过度向城市中心区集中。中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞指出：“北京市最好的三家三甲医院北京医院、协和医院和同仁医院，全都集中在一个路口，焉能不堵？”

除了医疗资源，北京高校集中的海淀区中关村地区、商场集中的西单地区、金融中心的国贸地区都成为交通拥堵的“重灾区”。

不仅仅是北京，近年来，中国城市化、机动化进程加快，很多城市发展中的交通问题凸显。截至2010年底，中国共有设市城市657个，城镇人口6.66亿，城市化率达49.68%。近20年，全国民用汽车年平均增长率为13.3%，私人汽车年平均增长率高达23.7%，2010年汽车产销量超过1800万辆。

据北京市交通发展研究中心原主任全永燊介绍，当前，我国交通发展与城市发展进程不协调、不适配。在城市空间结构调整的同时，忽视了城市功能布局的同步优化调整。例如，中心城区就业岗位密度大幅攀升，人口与就业分布越发失衡。北京中心城职住比例高出中心城边缘地区1-2倍，上海中心城核心区职住比例“十一五”期间由1:0.8上升到1:1。

与此同时，公共服务资源配置严重不均衡。北京四环内三甲医院超过80%、四环内重点小学占65%。这样就导致了城市中心区的交通需求集聚程度并未缓和，向心交通格局依然如故。

“旧城功能过于强大，多中心的格局尚未形成，导致北京城市就业过度集中于以旧城为核心的中心区域，大量工作人口在郊区居住，引发城郊之间大规模的潮汐交通，导致严重的交通拥堵。”北京市交通委主任刘小明说。

城市布局：交通规划优先缘何难实现

有的地方为追求GDP，不是从长计议科学合理配置道路用地资源，而是在用地问题上向开发商倾斜。在原本应建交通枢纽地块盲目建高楼、扩商圈，加剧拥堵，这就需实行交通评价一票否决制。

家住北京儿童医院附近的市民王晓燕说：“每次一出门就堵，但让我非常不理解的是，为什么北京儿童医院、首都儿研所、北京新世纪儿童医院会建在一起，规划部门有没有考虑到交通的后果？”

王晓燕的话不无道理。事实上，除了医院，学校、商场等都高度集中在市中心。在我们大力推进公共服务均等化的今天，这样的布局体现出明显失衡，而这背后暴露的则是长期困绕大城市交通的规划与城市功能区合理分布问题。

中国城市规划设计研究院城市与区域规划所副所长张险峰也认为，应该从规划调整这个“根本”上解决交通拥堵问题，交通规划先行，引导城市合理布局。“现在北京还要扩CBD、扩金融街、搞丽泽商务区，等于还是把办公区集中在三环内；居高不下的房价又将很多人赶到远郊区甚至河北、天津居住，将来还会大大提高上下班人流密度，交通能不能保证是一个大问题。”

在北京，很多人把城市交通的问题归咎于早期规划的失误历史形成的大路网格局。于是，北京城绕着最初的圆心，不断修建快速环路，构造了一个个“同心圆”。

出乎很多规划者意料的，是中国城市化以及机动化的速度。中国人民大学公共管理学院副院长严金明指出，城市化最大的特征是人口的快速增长。人口增长与城市空间扩张双重叠加导致出行需求总量过度增长，出行时空分布更加不均衡；出行距离的急剧增长导致对小汽车依赖性增强，城市交通自此不堪重负。

一组数据更可以说明问题，北京机动车保有量分别于1997年、2003年、2007年、2009年和2012年先后突破100万、200万、300万、400万、500万，用时分别为48年、6.5年、3.9年、2.7年和2.4年。

“摊大饼”式的规划以及大陆网格局带来的交通后遗症，让上班族不得不起早贪黑。于是，越来越多的人认识到，北京拥堵的根源在于“摊大饼”式的城市结构即北京的城市建设，以紫禁城为中心环状向外扩张，行政、金融、商业机构高度集中，造成交通拥堵等一系列“大城市病”。

可以说，这种不合理的城市布局，既有历史原因，也有现实难题例如每逢重大活动都会有“管制”；市中心的机关大院阻隔了道路科学设计，难以打破；在国外，许多高校的道路也是社会道路的一部分，但北京的高校、社区大多是封闭式管理，大路网格局之下的毛细血管没有畅通。

2004年，北京市交通委员会曾在年度工作会议上指出，北京的交通问题是“城市化、现代化、机动化进程中多重矛盾产生的，根本问题是城市规划的问题”。当时，北京已形成了回龙观、天通苑和望京3个规模巨大的集中居住区，被规划学界诟病为“睡城”、“卧城”。

中国工程院院士、中国科学院院士吴良镛在研究中发现，这些不断出现的超大规模的“睡城”暴露出交通拥堵的根源由于就业、城市配套等功能区布局的缺乏，致使大量人口每日如潮汐般进城出城。

专家表示，中国城市规划中的中国一些城市在开发时交通规划滞后，项目落地后才考虑交通，结果出现拥堵现象。

重庆交通大学财经学院院长黄承锋认为，更为严重的是，有的地方为追求GDP，搞商业开发项目往往忽视交通影响，未对大型项目进行全面的交通影响评价，甚至不重视长远发展，在原本应建交通枢纽的地块盲目建高楼、扩商圈，吸引大量车流，加剧拥堵。

有关专家指出，国外很多大城市很多年都是一个样，他们的规划具有严肃性。而在我国一些地方，常常是一届领导一张规划，即便规划是科学的，也保证不了其执行效果，这需要加强监管机制，确保规划制定的科学和执行的不走样。

“要结合地区人口密度，控制新建楼盘的容积率，实行交通评价一票否决制。”香港著名交通、规划专家黄良会说：“在香港，汽车增速达到3%时，政府就要通过税收、牌照费等手段施压，控制速度。应该落实交通影响评价体系，规划先行，让公众参与。

管理创新：治堵新政能否釜底抽薪

在建立综合交通运输体系中，需要不同部门之间的沟通协作。否则“零换乘交通枢纽”只是空中楼阁。

“我们这里最近改成自动计时了，请您在车位白线内停好车，停车费回来再收。”5月23日上午，北京市民郑先生将车停在朝阳区工人体育场附近一条辅路的路侧停车位上。车刚一熄火，停车管理员从腰间掏出一个专用POS机，用背面的摄像头对准车牌，“咔嚓”一声，郑先生的爱车立刻“注册”为这个停车位上的新用户。

也是在同一天，首届世界大城市交通发展论坛在北京举行。北京市交通部门相关负责人介绍，北京市将加强停车管理，实施差别化停车供给与管理政策，扩大差别化停车收费区域范围，制定停车收费政策。有关专家表示，在考虑价格杠杆的同时，必须要严格监管，如果乱停车屡禁不止，相关政策效果就会大打折扣。

“东京以通勤为目的的停车比例不到5%。而北京三环内调查区域以通勤为目的的停车比例最高到48%。此外，北京目前免费停车问题较为普遍，违章停车问题未能得到改善。”刘小明说。

北京市城市规划设计研究院的专家们指出，随着交通需求总量的增长、质量的提高，单纯依靠增加设施供给不仅不能有效缓解交通拥堵，相反会促使交通系统向恶性循环方向发展。

“因此，交通的管理创新，采取有效的管理措施，对于缓解北京交通拥堵的现状在当前也尤为重要。”全永燊说。

“此外，我们在建立综合交通运输体系中，在发展城市公交的过程中，都需要不同部门之间的沟通协作。否则，因为部门之间的协调难题，我们就很难做到‘零换乘交通枢纽’。”中国城市规划设计研究院总规划师杨保军说。

“我们应看到，解决城市化过程中的交通拥堵问题，要求我们跳出交通，进一步创新社会管理，坚持交通与城镇化协调发展，建立与城市特点、出行特征相吻合的城市出行结构，发挥各种交通方式在综合交通体系中应有的作用。”刘小明说。(光明日报 记者 冯 蕾 李 慧 本版图表资料来源:北京市交通发展研究中心 图表制作：陈恒)

5月23日，世界大城市交通发展论坛在京举行。柏林、东京等世界八大城市交通部门管理者和国际著名交通专家齐聚北京，会诊城市“治堵”难题

交通疏堵各显神通

-美国：两种政策激励绿色出行

美国通过两套交通政策来平衡个人行为与系统优化。在交通激励方面：通过建立优质、有竞争力的公共交通系统，进行收费改革，改善对乘客的态度，进行市场调控等；在汽车抑制方面：采取正当合理但又富有挑战的交通减排政策、经济举措，例如停车收费与停车结构优化、道路收费等。

-德国：自行车出行的成功案例

柏林年轻人出行，更倾向于步行、自行车以及公共交通，且德国年轻人的小汽车保有率正在下降。柏林正通过自行车网络大规模扩展、公共私人空间自行车停车设施建设及加强沟通交流等措施成为自行车城市。柏林通过网络扩展和网络赋权、优先发展公共交通及提高公共交通吸引力的方式，加强城市交通运输的作用。采取多种交通方式相结合，如自行车与公共交通相结合，包括自行车停车换乘设施建设，公共交通车载自行车，绿色租赁计划—联合票价等方式。

-东京：四通八达的轨道网

东京交通系统的最大特征是四通八达的城市轨道交通网。在全球主要大都市区中，东京大都市区的铁路密度最高，高达0.48公里/平方公里，东京通勤出行采用轨道交通的比例，都市区占49%，中心区则高达75%。东京采取基于铁路的高密度城市开发战略，城市化区域沿铁路线路发展，商业区域在铁路枢纽附近发展，另一方面，坚持以轨道交通为基础进行新城市开发。

-香港：低机动化率的奥秘

香港政府鼓励市民以步行的方式往来不同的目的地，以减低市民对交通工具的依赖，从而减少碳排放量。为此，政府积极发展切合地区及市民需要的行人过路设施，包括行人天桥及隧道网络。香港政府一直积极扩展铁路网及提高公共运输网络的效率，尽量方便及鼓励更多市民使用公共交通工具，以助减少市民使用私家车的意欲。政府亦按月监察车辆增长的数据，有需要时会利用财政及交通管理的方法调节交通，以确保交通畅顺。这些财政措施包括征收车辆的首次登记税及每年牌照费，以压抑整体的车辆数目；征收电子道路收费等。

-新加坡：可持续的机动化

新加坡制定了可持续的交通策略，主要包括四个内容：发展公共交通，优化道路承载力，控制私人道路交通需求，综合交通用地规划。

不断修建公路以满足日益增长的道路空间需求，无论从经济还是环境方面而言都是不可持续的。因此，采取提高机动车的拥车成本、实施道路收费等措施，以实现控制拥有与限制使用的目的，才是可持续的交通策略。此外，新加坡实施了需求管理，一方面是控制拥车管理措施，主要有机动车配额体系和控制其他拥车成本；另一方面是限制用车管理措施，主要是道路收费。

-首尔：公交优先

首尔市区设有中央公交专用道12条，全长 114.3km，为实现更快、更可靠的公交运行，公共汽车在中央公交专用道上行驶(其他车辆不允许在中央公交专用道上行驶)并设有舒适的防护式换乘中心。同时，首尔拥有完善的公交管理系统。通过雷达等探测设备将实时公交位置信息、发车间隔和运行信息反馈给首尔公交管理系统，首尔公交管理系统再实时将公交运行信息、路线和换乘信息通过手机、网络等方式反馈给公众，同时将实时公交运行信息、公交运行数据库反馈给公交公司。在此过程中还不断更新公交发车间隔信息、公交运行信息。(李慧整理)