江苏南通行政诉讼数量连续3年回升

　　法院调研发现部分城建领域行政诉讼成“谋利”工具

　　调查起因：江苏省南通市中级人民法院行政案件收案率扭转了自2007年连续4年下降趋势，呈现回升，波动主要来自非诉执行案件

　　调查发现：基层行政执法水平依然不适应依法行政要求

　　“行政争议逆降转升，类型主要集中在民生类案件，群体类案件增多。”江苏省南通市中级人民法院近日发布该院2009年至2011年度行政审判白皮书，南通中院行政庭庭长徐锦平向《法制日报》记者介绍说，3年来，该院审理的一审行政诉讼案件主要集中在城建、劳动保障、乡政府等领域，占全部案件的69.36%。

　　“城建类案件占总收案近三分之一，并以3%的增幅逐年上升，其余3类案件基本持平。群体类案件呈增多趋势。3年来，南通市法院共受理10人以上群体性行政诉讼40件，其中100人以上的每年有23件，同比上升64.29%。随着国家环境保护、产品质量调控力度的加大，环保、质监行政诉讼上升了64.71%。”徐锦平说。

　　费用低廉致行政案件高发

　　这些案件主要集中于中小私营企业，大型企业极少涉诉。劳动密集型企业为易发多发区

　　在南通市中院近年来审理的涉及劳动保障的行政诉讼案件中，工伤认定纠纷、不履行法定职责(养老保险审批、发放)、行政决定(不予受理工伤认定复议)成为主角。争议主要集中在劳动关系、用工主体、工作范围内因工受伤、上下班途中视为工伤、举证责任分配、职工改制待遇等方面。

　　“这些案件主要集中于中小私营企业，大型企业极少涉诉。劳动密集型企业为易发多发区，这类企业所招用的非熟练工，因教育培训、安保不到位，违规操作发生的工伤事故增多，多个案件发生于招用初期。”南通市中院行政审判庭法官刘羽梅说，劳动保障领域的行政案件还呈现出“企业诉讼及息诉率高于劳动者”的特点。

　　“我们审理的工伤纠纷中，绝大部分案件的用人单位均未给职工缴纳社保，工伤后果由企业全额承担，因此企业利用行政、民事诉讼拖延期限较为普遍。同时，行政诉讼费用低廉，用人单位往往倾向上诉。3年中，南通市中院二审工伤确认纠纷67件，其中用人单位上诉40件，占比59.70%；经诉讼协调，企业撤诉率占73.68%，客观上延长了职工维权时间及成本。”

　　《法制日报》记者了解到，这种因“行政诉讼费用低廉”，而将纠纷由民事领域转向行政案件的问题，还发生在城建领域的行政诉讼中。

　　根据南通市中院行政审判白皮书显示，城建领域的新类型行政案件逐步上升。登记类行政案件由家庭矛盾发展到家庭外的善意第三人争议，随着家庭内部财产的规范，房屋转让纠纷成为新纠纷点，如开发企业一房二卖及夫妻中一方出售房屋，引发行政诉讼。这类纠纷传统上是通过民事诉讼终局解决，但因行政诉讼费用低廉，并且被告行政机关负举证责任，当事人逐步将诉讼场所转移至行政领域。

　　同时，南通市中院审理城建领域行政案件的法官还注意到，近年来出现了诉讼目的偏离行政诉讼本意的不良趋势。

　　“部分当事人的根本目的不在于请求规范执法，意在寻找行政瑕疵、失误，追求涉民事权益最大化。”刘羽梅说，“如规划、拆迁诉讼，当事人私下均表示规划不可能阻止，但希望以诉促调，满足较高期望。因此，其对一二审裁判结果及说理并不关注，往往穷尽申诉、上访等一切途径。

　　代理人的诉讼目的也发生偏差，一是行政诉讼信访人变身为职业诉讼代理人；二是职业代理人从一地代理发展到跨区代理；三是职业代理人变身为当事人，谋求胜诉判决为个人业务制造竞争力。部分职业代理人从信访中受益后，鼓动当事人提出不切实际要求，阻挠正常审理、协调，扰乱了诉讼秩序。”

　　行政机关行政作为仍需严谨

　　忽视“职权法定”、证据材料审查不严、程序意识淡薄，是导致行政案件发生的诱因

　　在南通市中院的行政审判白皮书中，法官对导致行政案件发生的诱因进行了归纳忽视“职权法定”、证据材料审查不严、程序意识淡薄。

　　据办理行政案件的法官介绍，在不少行政案件中，行政机关忽视自身法定权限从而导致败诉，“一种是无管理权限而实施管理行为，如农户合法住房已签订拆迁补偿协议，但未依约迁出，本应通过民事诉讼解决，有关部门强制其迁出没有法律依据；还有一种是管理权限转移丧失职权依据，如城市规划执法权划归城市执法管理局后，原建设管理部门进行违建处罚，属超越法定职权；还有就是怠于行使法定职权，如婚姻登记部门对已经刑事判决认定的骗婚行为，拒绝撤销结婚证”。

　　此外，因案件事实不清、错误导致的败诉，占行政机关败诉的26.76%。

　　“在行政确认中，以房屋、土地、工商登记为例，职能部门采取形式审查履行职责，有关人员凭借假合同、假决议及冒用签名等方式，轻易取得权利登记。有的行政机关在作出相关行政决定前对主要事实证据审查不清，在行政诉讼中则因举证不能而面临败诉。如拆迁裁决中，对评估审查不严，评估报告中漏项、误评未及时发现，导致事实不清而被撤销。”徐锦平说，“还有些行政机关在执法中缺乏证据保全意识。”

　　“近年来，行政机关的程序意识有了明显增强，但仍与法律要求有一定差距。”行政审判白皮书显示，多数行政案件实体上并无问题，但一定程度上仍存在“重实体，轻程序”的现象。

　　依法行政尚需完善机制

　　多数争议在法律上找不到答案，一旦法律调整，常引起诉讼案件数及执法标准的波动

　　《法制日报》记者注意到，法律空白、基层行政执法水平不适应依法行政要求等，也是行政诉讼高发的原因。

　　“以劳动保障及拆迁领域为例，此领域涉及群众切身利益，但多数争议在法律上找不到答案，主要依照政策及上级法院规范性意见进行操作，一旦法律调整，常引起诉讼案件数及执法标准的波动。如建筑工地包工头雇请人员的工伤问题、拆迁中历史遗留的无证建筑补偿安置问题。”徐锦平说。

　　从近年裁判情况看，基层行政机关败诉率最高。虽然各级部门已经加强了执法人员准入及培训、考核，但执法效果不容忽视。“基层执法人员少、任务重、责任大是一个原因。

　　另一方面，各项执法指标、管理任务下达是否科学、可行也是重要因素。基层执法机关为完成各种指标、时限，有时为赶进度，不惜变通合法的执法方式，激化了矛盾”。

　　南通市中院还注意到，行政执法机关虽已建立起一套相对完善的执法监督机制，行政纠纷综合化解机制也初步建立，但改制、拆迁等群体性行政纠纷化解不畅。如行政与司法协作目前缺乏常设组织协调机构，各部门答复口径不一，往往被个别当事人误导、炒作、利用，纠纷更趋复杂；有的行政行为存在明显错误，但仍不能自纠或复议维持，导致部分纠纷难以在行政监督层面化解。