在新常态下，中国在“十三五”期间面临多目标任务：一是保证经济稳定增长；二是显著推动经济转型和产业结构调整，尤其是大力发展服务业；三是全面建成小康社会；四是显著改善民生与社会治理；五是保护生态与环境等。在市场环境不佳、民间投资乏力的背景下，实现多目标任务对中国政府的财政能力将形成巨大的挑战。

目前，中国在财政政策上面临的关键问题是赤字率和负债率。今年11月初，财政部副部长朱光耀曾对3%的赤字率和60%的负债率两条“红线”提出质疑，认为这两条“红线”并不一定科学，也不应一成不变。他表示，这些观念的僵化并不利于改革，要在实践中调整。这一表态立刻引发了市场的猜想—中国的财政政策将会继续扩张。

与一年多前中国政府的表态相比，就可以看到在财政扩张政策上出现了明显变化。在2014年3月的全国“两会”上，即使面对财政收入增速放缓、地方债务风险等挑战，国务院总理李克强仍承诺当年将不扩大财政赤字率，且稳定在2.1%。而现在，从国务院到财政部再到学界，对于赤字率的看法都出现了很大变化，几乎一致指责其不合理性。很明显，在当前全球经济和中国经济下行的大背景下，中国对扩张财政政策的看法正在趋同。

实际上，3%的赤字率和60%的负债率红线本是欧盟的标准。1991年奠定欧盟基础的《欧洲联盟条约》(又称《马斯特里赫特条约》)规定，1994年起，欧盟各成员国的赤字率不能超过3%，负债率不能超过60%。这两条“红线”成为欧盟国家的硬指标，也被包括中国在内的其他国家所参考。不过，这两条“红线”的科学性和合理性，近年来遭到不少学者的质疑。而在“红线”的诞生地—欧盟，多数国家事实上也没有遵守。

在经济下行压力不断增大的中国，财政政策应该为维持基本的经济稳定服务。中国2014年的赤字额为1.35万亿，赤字率为2.3%。即使按照欧盟3%的赤字率限制，中国也还有0.7个百分点的赤字扩张空间。据财政部数据，2015年前10个月国内开支同比增长18.1%，而收入增长率只有7.7%，赤字扩大已成必然。有经济学家预计，今年预算赤字将最终将达到GDP的2.5%。

至于政府负债率，截至2012年年底，中国政府负有偿还责任债务的负债率为36.74%；若将政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务，分别按照2007年以来各年度由财政资金实际偿还的最高比率19.13%、14.64%折算，总负债率为39.43%。出身财政部的国内学者贾康曾表示，中国的实际负债率如果按照40%左右来算，按照欧盟60%的债务基准，还有将近20个点的空间。

根据我们的研究和测算，中国未来还有扩大赤字率的空间。从兼顾经济增长和控制财政风险的角度来看，未来一个时期的政府财政警戒线，应该设定为财政赤字率为4.5%，政府债务负担率的警戒线为55%。这意味着，今后一个时期，政府财政的赤字率尚有空间继续增长。

要指出的是，上述警戒线指标基于数据分析而得出，与欧盟的警戒线指标不尽相同。4.5%的赤字率警戒线虽然高于欧盟3%的标准，但低于美国的7%赤字率和日本的6.2%赤字率水平。由于欧盟各国现在的实际赤字率水平大大高于3%的标准，因此，我们认为4.5%的赤字率警戒线是有意义的。中国政府债务负担率的警戒线定在55%，这一标准比《马约》60%的标准更为严格，且比不少发达国家的实际债务负担率要低得多。

总之，在新常态下要完成“十三五”的多目标任务，中国应该适度扩大赤字率，4.5%的赤字率对于未来一段时间是合适的，有助于实现经济稳定增长和控制财政风险的平衡。