《基本准则》为政府综合财务报告改革方案的落地，奠定了会计系统构建基础，即通过预算会计和财务会计双系统、双要素、双基础的方式呈现政府综合财务报告。

11月2日，财政部网站公布了《政府会计准则——基本准则》(下称《基本准则》).

中南财经政法大学政府会计研究所所长张琦参与了基本准则的制定，他告诉《第一财经日报》记者，《基本准则》最大的亮点是明确了财务会计和预算会计双系统的基本改革思路。

《基本准则》称，政府会计由预算会计和财务会计两个系统构成。预算会计实行收付实现制，国务院另有规定的，依照其规定。财务会计实行权责发生制。

张琦告诉本报记者，政府会计改革方案的设计过程中，曾有学者提出在一个系统里同时实现财务管理目标和预算管理目标，以便降低改革成本。但实践中，这种改革思路基本不可行。因为如果满足财务管理目标，需要较大程度地运用权责发生制。而如果满足预算管理目标，则需要较大程度地运用收付实现制。这对相互冲突的会计基础无法在一个系统里同时被运用。最终，《基本准则》采用了财务会计和预算会计双系统、双基础原则。

权责发生制亦称为应收应付制，是指在会计核算中，按照收入已经实现，费用已经发生，并应由本期负担为标准来确认本期收入和本期费用，并不考虑款项是否到账。收付实现制又称现金制或实收实付制是以现金收到或付出为标准，来记录收入的实现和费用的发生。两者在处理收入和费用时原则不同。

张琦表示，预算会计是为了满足预算管理需求，而财务会计服务于单位财务管理，比如资产管理、债务管理，成本管理与控制等。

多年来，我国政府会计规范体系以收付实现制为主要核算基础，主要包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度等。这一体系较适应财政预算管理的要求，并为财政资金的运行管理和宏观经济决策发挥了重要的基础性作用。

然而，随着经济社会发展，上述规范体系难以适应新形势、新情况的需要，主要表现为：一是不能如实反映政府“家底”，不利于政府加强资产负债管理；二是不能客观反映政府运行成本，不利于科学评价政府的运营绩效；三是缺乏统一、规范的政府会计标准体系，不能提供信息准确完整的政府综合财务报告。

因此，党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要战略部署。去年底公布的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(《通知》)也落实这一部署，其中明确了今年出台《基本准则》。

此次《基本准则》在完善现行政府预算会计功能的同时，强化政府财务会计功能，在政府财务会计核算中引入权责发生制原则，重新界定了资产、负债等会计要素的概念，并首次提出了收入、费用两个要素。

张琦告诉《第一财经日报》记者，由于政府会计分成了预算会计和财务会计双系统，资产和负债的定义可以借鉴企业会计的经验，按照权责发生制的基础去界定。同时，在财务会计子系统中按照权责发生制基础界定收入、费用概念。收入和费用主要是为了准确反映政府资源管理能力和绩效。

根据财政部的部署，财政部还将加快制定出台政府会计具体准则和政府会计制度，加快制定出台政府财务报告编制办法和操作指南等。

张琦表示，具体准则在陆续研究中，它主要涉及具体确认、计量、记录与报告等问题。基本准则发挥着概念框架的作用，指引具体准则的制定。具体准则的出台将可能会有先后，比如政府的资产、负债、成本等方面准则或许会先出来。

“《基本准则》为政府综合财务报告改革方案的落地，奠定了会计系统构建基础，即通过预算会计和财务会计双系统、双要素、双基础的方式呈现政府综合财务报告。”张琦称。

政府综合财务报告将全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息。

根据上述《通知》，权责发生制政府综合财务报告改革总目标是通过构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，全面、清晰反映政府财务信息和预算执行信息，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。

《通知》也给出了改革时间表。在2020年之前，基本建成具有中国特色的政府会计准则体系，全面开展政府财务报告编制工作，并制定发布政府财务报告审计制度、公开制度等。